1994年分税制改革以后，中央征收的是税源丰富的“肥税”，地方只留下“瘦税”，客观上导致地方财政困难，不能满足开支。地方政府为了获得足额开支、缓解债务压力，就强征滥占农民土地，追求以地套现，引发了大量的冲突。分税制以后，地方非税收入、预算外收入主要来自于征占农民土地。90年代中期以后土地问题成为引发社会冲突的一个主要来源。