民航局方在对违章行为调查中，经常会发现违章行为人往往不止有一次违章行为。比如在非法通用航空飞行的调查中，被调查人无证飞行可能已经延续了一段时间，涉及飞行数十次以上。这类行为实际上构成了反复多次违章。对于这类行为的处理，同一次违章的处理应有怎样的区别和联系？行政处罚法律对这个问题没有专门规定。但笔者认为多次违章行为的处罚是一个非常重要的概念，应当尽早予以明确，以确保行政处罚的公正、公平。
一、FAA的天价罚单
我们经常读到美国联邦航空局（Federal Aviation Administration，简称“FAA”）对航空公司处以巨额罚款的报道。比如2008年3月一则FAA对美国西南航空公司（Southwest Airlines）提出处罚1020万美元的新闻：
华盛顿3月7日电 据当地媒体报道，美国联邦航空局打算征收美国西南航空公司一笔创纪录罚款，总额达1020万美元。
联邦航空局副局长尼古拉斯·萨巴蒂尼6日说：“联邦航空局对西南航空公司采取行动，因为该公司未能遵守旨在保护乘客和机组人员安全的规章制度。”
联邦航空局说，2006年7月至2007年3月，西南航空公司的46架波音737客机共执行6万个航班任务，但那期间未按联邦航空局要求检修飞机。
西南航空公司去年3月发现客机错过检修截止日期后，让这些客机继续飞行8天，执行超过1400个航班任务。联邦航空局说，正是这种违规行为使西南航空公司面临重罚。
联邦航空局说，这些客机最终交付检修后，检修人员在其中6架客机机身上发现裂痕。
对一家航空公司一次处罚千万美元以上，简直难以想象！我们不禁要问：这个处罚金额是怎么出来的呢？FAA究竟要多大的处罚权限？它是不是有无限的开火权？
实际上，同我们一样，FAA对违章行为的处罚金额是有限制的。FAA规章明确规定：关于一次违法行为的处罚，对一般企业的处罚不超过25000美元，对个人及中小企业的处罚区间不超过11000美元。这个限额同千万美元的罚单简直相差十万八千里。那么千万罚单是怎么来的？那是因为FAA有关于多次违章行为并罚的制度。对于连续一段时间的违章行为，FAA对一次违章的定义是以一天或一个航班为单位。在前面的案例中，美国西南航空未按期检修的飞机执行了60000多个航班，那么它构成了60000多次的违章。即使一次违章只处罚200美元，经过累加，合并处罚就有了千万美元，造成了非常恐怖的罚单。
二、刑法关于数罪并罚的规定
我国刑法形成了比较成熟的数罪并罚制度。我国刑法规定：判决宣告以前一人犯数罪的，除判处死刑和无期徒刑的以外，应当在总和刑期以下、数刑中最高刑期以上，酌情决定执行的刑期，但是管制最高不能超过三年，拘役最高不能超过一年，有期徒刑最高不能超过二十年。
我国刑法数罪的概念与FAA多次违法行为的概念有所不同。数罪是指不同类型的犯罪，比如同时犯盗窃、抢劫、杀人罪等。FAA多次违法行为并罚制度中的行为主要是同类行为。刑法上对构成同一罪名的多次犯罪，并不适用数罪并罚原则，而是作为一种加重处罚的情节予以考虑。比如盗窃，计算多次盗窃的总金额来确定刑期；抢劫罪则综合综合多次抢劫中的各种因素如财物价值，造成的人员伤亡来定刑。当然，这是我国刑法关于数罪并罚的处理原则，其他国家刑法关于数罪并罚有不同的规定。比如美国、西班牙等国，对构成同一罪名的多次犯罪，它们也按照数罪并罚的原则来处理。这是2008年一则有关西班牙司法案件的报道：
巴塞罗那一个被判百年徒刑的强奸犯，在服役16年后于昨天在巴塞罗那被释放出狱。这个背负40项强奸和性侵犯罪名的Rodríguez Salvador在西班牙可谓家喻户晓，被指控于1990-1991间强奸妇女数十起，但事后的法院裁定为确切成立的为15项强奸罪，当时被判311年徒刑，但西班牙的刑事法律也规定，所有的刑事徒刑的在狱时间将不超过18和20年。
三、建立行政处罚多次违章并罚制度的建议
（一）多次违章行为的三种情况
1.同一个违法行为同时违反了多部法律规定。比如一名旅客在飞机上殴打乘务员的行为同时违反了CCAC-91部以及《民用航空安全保卫条例》的规定，但违规行为只有一个。这是一个法律竞合的问题，这种情况不涉及到合并处罚。
2.不同类型的违法行为造成多次违章。比如局方在调查中既发现某航空公司安排飞行人员超时飞行，又发现其没有按期对部分飞机进行定期检查。这种情况类似于我国刑法上的数罪概念。对不同类型的多次违法行为合并调查、处罚可以节省行政资源，但如果按照处罚叠加的原则，并罚对最后的处理结果影响并不大。
3.同一类型的行为造成多次违章，如同美国西南航空的案例反映的情况。对于这种情况，如果只是把多次违章作为该违章行为的情节予以考虑，不做叠加处罚，结果就会与叠加并罚大相径庭。如CAAC-121第765条（a）款规定，对未经规定的批准程序实施维修处局方可以责令其停止违法行为，并处以警告或者人民币1万元以上3万元以下罚款。只要是航空公司存在一次对一架飞机未按批准程序实施维修，可处罚款1万元以上3万元以下。如果某航空公司可能对数架、甚至数十架飞机未按照规定的批准程序实施维修，如果不实行并罚，只是把多次违章行为作为一种加重情节，仍然只能在1万元以上3万元以下实施处罚。但如果对每一次违章行为单独处罚，或者对多次违章行为实施叠加的合并处罚，处罚总金额就会远远超过3万元，达到几十万甚至上百万元。
（二）建立多次违章并罚制度的建议
对于上述3种形式的多次违章行为，第一种情况不应当实施并罚，而是选择合适的法律条款。第二种情况下，是否并罚并不影响处理结果。笔者建议建立多次违章并罚制度主要考虑的是第三种情况，即同一类违法行为多次违章的合并处罚。
笔者认为，为了体现行政处罚的公正、公平，处罚与违规事实相一致的原则，对于同一违规行为反复造成的多次违章行为，应当实施叠加合并处罚。 如果不实施叠加合并处罚往往造成处罚的不一致、不公平。比如说，某航空公司发生了2起超时飞行行为。可能存在以下3种情况：
1.2起超时飞行行为都发生在局方处罚之前，局方已在调查中发现，并在处罚中予以考虑。根据121部，局方可以实施1万元以上3万元以上罚款。如果不实施叠加处罚，只是把2次违章作为一个情节予以考虑，这个情节不算严重。如果1次违章考虑处罚2万元，在这种情况下2次违章也有可能是2万元，或更多一点25000元。如果实施叠加的并罚，则应罚款4万元。
2. 2起超时飞行行为都发生在局方处罚之前，局方在调查中只发现了一起，处罚时只考虑了一起，在处罚后又发现了另一次违规行为，对这起违规行为再作一次处罚。这样就有了两起行政处罚。每一起处罚2万元，处罚的总金额是4万元。
3.2起超时飞行一起发生在处罚前，一起发生在处罚后。局方将对这两起违章行为实施2次处罚，罚款总金额为4万元。
假设上述3种情况下，2次超时飞行的各种情节都是一致的。通过以上分析看出，如果对同一违法行为造成的多次违章行为不实施并罚，就会造成同样情况的不同处理。2次超时行为只是一种最简单的情形，当多次违章行为涉及数十次甚至成百上千次的违章时，是否实施合并处罚，对同样情况的处理可能会相差十万八千里。比如FAA对美国西南航空公司1020万美元的罚单，根据我国规章，就只能在1万元以上3万元以下罚款，最多的处罚不过是区区3万元！
经常听说局方监察员反映规章设定的处罚太低，不能够有效遏制违章行为。如果实施累加并罚制度，1万元以上3万元以下的处罚已经不低了。要知道FAA对一次违章的处罚也不得超过25000美元。但它能根据并罚制度提出千万的罚单。目前多次违章的并罚问题在我国行政处罚中基本上还没有提到，现在到了应当考虑的时候了。
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