文官变迁

 

从秦汉时期的“三公九卿”到隋唐时期的“三省六部”，从宋代“中书门下”“枢密院”到明清时期的“四辅官”“内阁”制，在中国古代的不同朝代，文官制度几经变迁。

■ 秦汉时期

“三公九卿”“三府九寺”制

在古代的中国，宰相是最高的行政长官。秦汉时期，此职位通称为“相国”或者“丞相”。这一时期，中央政府机构主体是“三公九卿”体系下的“三府九寺”。汉代时期的官职改革，其实质就是改革“三府九寺”制度设计。

“三公”——丞相、太尉、御史大夫。秦汉时“三公”的办公场所为“府”，丞相府掌管行政，太尉府掌握军权，御史府负责监察兼皇帝的秘书办，三府就成为了当时国家最高的权力机关。

西汉中期，“三府”的地位并不平等，丞相府的权力最大，地位最高，威胁皇帝。汉武帝有意削弱丞相的权力，到了汉成帝时，对“三府”制度重新设计，于绥和元年启动“大部制”改革。实行司徒（丞相）、司马（太尉）、司空（御史大夫）新“三公制”，行政级别平行，联合执政，大大削弱了丞相的权力。

秦汉时官场上基本是公、卿、大夫、士四个等级，“卿”行政级别低于公，秦汉在上古周朝“六卿”基础上扩增为“九卿”，即太常、郎中令（光禄勋）、卫尉、太仆、典客（大鸿胪）、廷尉（大理）、宗正、治粟内史（大司农）、少府等9个“卿级”官员。

卿的办公场所称为“寺”，所以有“九寺”一说。“九寺”是汉代的中央行政机构，为汉代的“九大部委”，实行的都是“大部制”。实际上，汉代绝不是九卿制，九卿只是一个虚数。据《西汉会要》记载：“汉常置十二卿”，执金吾、大长秋、将作大匠也属卿列。西汉中后期编制膨胀，如仅一太常寺“公务员”便多达上万人，在汉光武帝刘秀建立东汉后进行的“大部制”改革中，大幅精简，但编制仍超过1500人。由此可见，汉代“大部制”改革并不彻底！

 

 

■ 魏晋时期

“三省”取代“三府”

秦汉时的“三府九寺”行政架构，到魏晋南北朝时早已名存实亡，官职多是“闲职”，实际权力转移到了尚书省、中书省、门下省三大机构，隋唐“三省六部”雏形于此时出现。

尚书省源于西汉末年设置的尚书台办事机构，本属少府寺，是皇帝的“秘书班”，最早仅主管宫中文书的收发、保管，编制仅4人。到东汉中后期，国家朝政由台阁管理，尚书台实际成为国家最高行政机关，架空了“三公九卿”。到曹魏时，尚书台便从少府寺独立出来，开始成为外廷机构。其首长是尚书令，与九卿为同一行政级别，而开朝会时，位置则在九卿之前，实权相当于丞相。到南朝宋时，台省合一，称为“尚书省”。

主导曹魏“大部制”改革的是开国皇帝曹丕，曹丕扩大了尚书台的行政职能和内部结构，其下设立了吏部尚书、左民尚书、客曹尚书、五兵尚书、度支尚书、祠部尚书等“六官”，地方上还有派出机构“行台”；同时，精减尚书台下属职官，将东汉时34种尚书郎（又称郎曹）合并为23个（后增至25个），分属六官。

曹丕的“大部制”改革另一个突出特点，是设置“中书监”。中书，最早叫中尚书，是由汉武帝所设，地位很低，与“中丞相”由来一样，也是由宦官（太监）担任。中书监负责为皇帝草诏谋议，因机构设于内宫省禁之内，故称为“中书省”，“省”由此成为了古代官署名。加上又服务于皇帝的部门——侍中寺改来的“门下省”中央权力中枢出现了“三省”制度。

在魏晋南北朝时期，“三公九卿”制与“三省六官”制并存，朝中有两套行政体系，导致机构重叠，职责混乱。为此晋武帝司马炎于太康年间曾就“大部制”改革进行过辩论。

就两套行政系统的整合撤并，朝臣各方各执一词。以司空裴秀为代表的保守派占大多数，坚持维护“三公九卿”政体，还行政权于诸卿；以秘书监荀勖为代表的改革派则主张。可以说，曹丕的“大部制”改革，为后来的隋唐时期的“三省六部”制奠定了基础。

 

 

■ 隋唐时期

 “九寺”降格降级

隋唐时期的“三省”指尚书省、中书省、门下省，三省行政级别相当，但功能各异。隋朝规定，中书省主决策、门下省监审议、尚书省行执行，这样三省相互牵制、监督。三省长官实为“宰相”，都参加朝廷最高层决策会议，各对皇帝负责。

唐朝进一步改革并明确了中书、门下二省为决策机构，尚书省为中央行政核心，尚书省尚书不能参加决策会议，被排除出决策系统。这种把决策和行政分离的制度设计，是中国古代“大部制”改革的成果之一，相当科学。

隋唐时的“六部”是从魏晋时“六官”改革来的，即吏部、民部（户部）、吏部、兵部、刑部、工部“六大部委”，秦汉时的“九大部委”（九寺）被缩减掉3个，创造了中国古代“大部制”改革的典范，一直沿袭到清朝！

“六部”中的每一部都很大，如工部，便掌管了土木、水利工程、农、林、渔、牧等多个领域和行业。“六部”下面各设“四司”，故有“三省六部二十四司”一说。

可见，“三省六部”制明显优于“三公九卿”制，大唐盛世与政体的先进不无关系。“九寺”官署在隋唐时期仍保留，只是统统降格降级，与“五监”“秘书省”一样，是具体办事部门。此时的“九寺”与“六部”没有隶属关系，但得接受六部的督责，与六部有对应关系。

唐太宗李世民当皇帝时启动的“大部制”改革，机构精简最彻底。由开国丞相房玄龄主持，整个中央机构官员编制仅为640人，只有隋朝的四分之一多一点。李世民死后，政府机构改革编制迅速扩增。唐高宗显庆年间，九品以上内外文武官员已有13465名。武则天统治时期到唐中宗、唐睿宗时期，官员的数量的膨胀更见严重，决策和行政效率下降。

唐玄宗李隆基即位后，又启动了一轮“大部制”改革，以解决冗官问题。为此专门编制一部政改大纲，这就是《唐六典》。仅开元二十三年（公元735年），便“停废诸司、监、署、府十余所，裁撤散官三百余员”。

 

 

■ 两宋时期

 中书门下和枢密院分掌大权

时光荏苒，到了宋朝，中央行政机构仍沿袭隋唐时“三省六部”制，内部结构却有很大变化，并增设了枢密院等新机构。最大变化是“六部”不再属于尚书省，而成为真正独立的中央行政机关，但权力和作用下降和减小，职权转移。如兵部权力转给了枢密院，户部的财权则为“三司”分去。历史上发挥重要作用的“三省”“六部”“九寺”等，在北宋都是虚位，实由“中书门下”与“枢密院”分掌全国军政大权，与中书门下一把手“平章事”、枢密院负责人“枢密使”三司的领导“三司使”，成为北宋事实上的宰相。

宋代是古代中国机构最臃肿、闲官、冗员最多的朝代，与魏晋一样，有虚、实两套班子。由于政府机构庞大，官多事废，名实不符，造成了人浮于事，互相推诿的局面。到宋仁宗嘉佑八年（公元1063年），距宋代建国仅百余年时间，官员数量已“十倍于国初”。因为吃财政饭的官员太多，国家财政有时还不够发工资的。

于是，就有了元丰年间的“大部制”改革。此次“大部制”改革由当朝皇帝宋神宗赵顼主导。之前，在王安石进行的熙宁变法中，已经涉及了“济体制改革”，但那些只是小打小闹。熙宁末年，赵顼下令校勘《唐六典》，作政改理论上的准备。元丰五年（公元1082年），在大臣蔡确、王珪的协助下，正式启动“大部制”改革，史称“元丰改制”，撤销了“中书门下”这一机构，恢复了唐朝“三省”制度。

但是，赵顼生搬硬套《唐六典》，却又未完全走唐朝的政改路线，所以“元丰改制”实际是失败的。类似的“大部制”改革，整个两宋时期进行过多轮，如宋徽宗政和年间、宋钦宗靖康年间、宋孝宗乾道年间，均先后进行了政改，希望借“改革”富国强兵，但因“改革”思路和设计有问题，始终未能奏效。

 

到了明清时期，也曾启动多轮“大部制”改革，其中以明太祖朱元璋的“大部制”改革最有影响。洪武十三年（公元1380年），朱元璋诛杀丞相胡惟庸，废除中书省，终结了自秦朝以来设立的丞相制度，创设“四辅官”，出现了“内阁”制。内阁制度为清朝继承，“党议天下之政”，成为清代权力中心。