观点 | 再议人防车位的归属与转让：基于最高院二巡法官会议的最新意见

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前言：

结建人防工程地下车位的所有权归属、使用权转让、执行对抗等问题，笔者多次接受客户的法律咨询并参与纠纷处理，但人防车位的所有权、转让等原则性问题，目前法律法规并无明确规定，地方性法规及部门规章则散乱且不一致，学术上存在多种争论观点，司法裁判也尺度不一、判法各异。

所以，从案例入手梳理裁判背后的逻辑和规则，对解决现实中的具体个案争议就显得尤为可行和重要。此前，笔者曾撰写了“人防地下车位裁判规则解析（之一）：所有权归属”“人防地下车位裁判规则解析（之二）：车位使用权及转让效力”“人防地下车位裁判规则解析（之三）：使用权取得、执行及其他”三篇文章，旨在针对人防车位的争议问题进行裁判规则的梳理和讨论。

近日，最高院二巡2019年第15次法官会议专门针对人防车位的归属与利用进行了讨论，并形成了倾向性意见，这对统一人防车位司法裁判标准的意义非常重大，所以，笔者以该法官会议的最新意见为基础，对人防车位实践中的主要争议问题再次进行梳理、探讨，以供投资者（开发单位）参考。

一

最高院二巡法官会议纪要对类案裁判具有“约束力”

为统一法律适用和裁判尺度，2019年10月11日最高人民法院颁布《最高人民法院关于建立法律适用分歧解决机制的实施办法》，旨在从审判机制上极力避免生效裁判之间发生法律分歧，维护最高人民法院的司法公信力。

由于法官会议机制对合议庭和法官的约束功能，最高院法官会议纪要无疑对统一裁判尺度、解决法律适用分歧具有“约束力”，所以，最高院法官会议纪要不同于一般的裁判观点，其实际发挥着建立类案裁判标准和规则的作用。

所以，在目前人防车位问题法律规则不健全、学术观点不一、裁判尺度各异的情况下，最高院二巡法官会议纪要在司法实践中将发挥“定分止争”的作用。

二

结建人防车位的所有权归属于国家

结建人防车位的所有权归属，学术上有国家所有权说、业主共有说和投资者（开发商）所有权说三种不同的观点。

现行法律对人防工程及结建人防车位的所有权归属并没有作出明确规定，《物权法》将国防资产规定为国家所有，但国防资产的范围却并未进一步明确；《人民防空法》规定的人防工程“谁投资、谁管理、谁收益”原则也并未涉及所有权归属问题。

结建人防工程所有权归属在规章及规范性文件，以及地方性法规中虽多有涉及，但是各规定的内容各异。

笔者在撰写“人防地下车位裁判规则解析（之一）：所有权归属” 一文时，通过检索案例发现，司法裁判中也同样持国家所有和投资者所有两种观点，而主张业主共有均未得到支持。

最高院二巡法官会议纪要的意见认为，结建人防车位的所有权应归属于国家。主要的理由是：人防车位归国家所有的根本原因在于其战备性和公共服务设施的特殊性质，而平时作为车位停车的经济属性则是在保证战备性的基础上派生出的从属性，所以，对地下车位权属的确认，应以有利于战时人防工程有效利用、平时人防工程有效维护为衡量标准，以有利于人民防空保护权的实现为根本出发点，而且人防车位的利用应以不妨碍战时防御功能实现为原则。

法官会议纪要的意见，实际上是对人防工程的公共利益属性和经济属性的权衡考量，在将平时使用界定为从属性经济功能的基础上，将所有权确定为国家所有，以便于其作为公共服务设施的基本功能不受影响。

但是，将结建人防车位的所有权认定为国家所有，必然影响投资者的投资积极性，反过来又会影响人防工程的建设，所以，同时必须考虑投资者投资人防工程的权利保护和权利行使问题。

三

投资者对人防车位享有的使用权属于用益物权

相对于讨论结建人防车位的所有权来说，投资者对人防车位使用权的性质更为关心，原因在于，站在投资者的角度，充分保障其投资权益和经济利益才是最重要的问题，而人防车位使用权是债权、物权还是准物权，不同的定性将造成流转方式、权利保护及对抗效力等发挥物的价值和效用方面的很大不同，将直接影响到投资者的权利保障和经济利益。

最高院二巡法官会议纪要的意见认为，投资者对所投资建设的人防车位享有的使用权，是在国有土地之地下设立的他物权，性质上应属于用益物权。投资者取得用益物权，可以对人防车位进行占有、使用和收益，但无权处分人防车位。

会议纪要的该观点，显然是在将人防车位所有权界定为国家所有的基础上，为了保障投资者的权益而作出的平衡选择。投资者的人防车位使用权属于用益物权，投资者就可以采取使用权转让、出租等处置方式以实现投资利益，更重要的是，该使用权具有物权的公示公信力和对抗效力，对投资者的权利保护将更为完备。

当然，会议纪要的该观点是否妥当也值得商榷。物权法定原则要求物权的种类和内容由法律规定，但《物权法》并未规定人防车位使用权这一物权种类，《人民防空法》在规定“谁投资、谁管理、谁收益”原则时，是否存在将人防车位使用权规定为他物权的立法意图也不无疑问。也正是基于此，笔者在“人防地下车位裁判规则解析（之二）：车位使用权及转让效力”一文中认为“地下车位使用权实际上具有准物权的性质，受到了“物权化”的特殊保护”。

所以，会议纪要认为人防车位使用权属于用益物权，这为投资者签订人防车位使用权转让协议的效力之争给出了定论，投资者转让用益物权不会再有无效之虑，但是，因为仍缺乏法律层面的细化规定，作为用益物权的地下车位使用权能否如其他用益物权一样采取抵押担保等权利利用方式，可能现实中仍难以实现。当然，这些属于立法层面的问题也不应由法院会议纪要承载和解决。

四

人防车位使用权自人防主管部门备案批准之日取得，所颁发的《人民防空工程平时使用证》具有物权凭证的作用

会议纪要将人防车位使用权界定为用益物权，就必然需要再进一步解决人防车位使用权的物权公示问题，这样才能使其具有公示公信力和物权的对抗效力。

但是，目前法律层面缺乏对地下车位使用权的具体规定，所以会议纪要将《人民防空工程平时开发利用管理办法》所规定的人防工程许可使用证制度，以及根据管理办法颁发的《人民防空工程平时使用证》作为人防工程使用权的物权取得程序和物权凭证，投资者经人防主管部门备案批准，才取得人防车位使用权这一用益物权。

所以，投资者的结建地下车位使用权，自人防主管部门备案批准之日取得，并以《人民防空工程平时使用证》为物权凭证。投资者经备案批准并取得使用证的，该地下车位使用权就可以作为投资者的合法财产被执行，反之则不能。

五

对人防车位投资者（开发单位）的启示

会议纪要对结建人防车位归属，以及人防车位使用权性质的意见，为开发单位投资、处分人防车位给出了明确的指引。

开发单位可以采取车位使用权转让的方式，对人防车位进行合法处置，不必再担心合同无效的风险。但是，开发单位应当更加重视人防主管部门的备案批准和《人民防空工程平时使用证》的办理，因为开发单位对经备案批准并取得使用证的地下车位才享有合法的使用权，才具有用益物权的性质并作为物权给予保护。

----以下节选自《最高人民法院第二巡回法庭法官会议纪要（第一辑）》

人防车位的归属与利用

最高人民法院第二巡回法庭2019年第15次法官会议纪要

【主持人】贺小荣

【出席法官】贺小荣、郃中林、张树明、梁凤云、王富博、张代恩、宋春雨、余晓汉、张艳、丁俊峰、张剑、仲伟珩、李盛烨、季伟明

【列席人】刘晓勇、袁登明、孙勇进、刘忠伟

案情摘要：

甲与丙之间存在借款关系，丙未按期还款，甲遂起诉丙要求还款，人民法院判决丙向甲还款。丙未自动履行生效判决，甲因而申请强制执行，人民法院裁定查封丙投资开发的某项目小区内结合民用建筑修建的人防车位两个。经查，该人防车位尚未竣工验收，亦未取得人防主管部门颁发的使用证。丙因欠乙工程款，在人民法院查封该车位之前已经与乙达成以案涉车位抵债的协议。获悉人防车位被查封后，乙向法院提出执行异议，主张案涉人防车位归其所有，应排除执行。执行法院裁定中止执行。甲据此向人民法院提起执行异议之诉，主张该车位应归丙所有和使用，可以作为执行标的，人民法院应继续执行。

法律问题：

案涉人防车位的权属如何认定，人民法院应否继续执行？

不同观点：

甲说：肯定说

为鼓励社会投资人防工程建设，国家对人防工程采取“谁投资、谁管理、谁收益”的原则，案涉人防车位由丙投资建设，因而丙对其享有所有权和使用权，甲可以申请对其强制执行。

乙说：否定说

丙结合民用建筑修建的人防车位，属于国防设施，应归国家所有。根据国家人防办制定的《人民防空工程平时开发利用管理办法》第9条规定，人民防空主管部门应当根据使用单位提交的备案资料，经审查合格后发给《人民防空工程平时使用证》。使用单位必须持有《人民防空工程平时使用证》，方可使用人民防空工程。第10条规定，禁止无证使用人民防空工程或者转让《人民防空工程平时使用证》。根据上述规定，对于未经人防部门验收和批准而取得使用证的人防工程车位，丙不享有合法的使用权和收益权。因此，甲申请人民法院将其作为丙的合法财产进行强制执行，人民法院不应支持。

法官会议意见：

采乙说

人防车位作为人防工程的一种现实存在形式，本质属性为国家战备设施，应当归国家所有。但为鼓励社会资本投资人防工程建设，减轻国家财政负担，人防工程经验收合格后，投资者可以取得用益物权性质的人防车位使用权。从程序上看，为加强对人防工程的监督管理，有效维护人防工程的战时防御功能，投资者应按人防主管部门的规定履行备案审批程序，才能取得人防车位使用权。投资者经人防主管部门备案批准，取得人防车位使用权，该人防车位使用权可以作为执行标的；投资者未经人防主管部门批准，对人防车位不享有合法的使用权，申请执行人将其作为投资者的合法财产申请强制执行的，人民法院不予支持。

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