作者：翟冬（东南大学法学院博士研究生）
[摘要]：行政协议单方变更解除行为是为保障行政协议目的实现而由行政机关单方享有的“特权”，其内涵包括多种不同属性的行为。司法实践中存在对单方变更解除行为行使条件标准模糊、行使程序审查不足、行使后果标准混乱的困境，其根源在于协议类型和行为类型两个向度的认知偏差。为走出司法审查困境，应当选取协议目的和行为目的作为标准进行二阶协同类型划分。在类型化基础上，基于合法性审查和合约性审查结合，坚持先行磋商原则、信赖利益完全补偿的理念指导，对各类型单方变更解除行为进行分类司法审查规则建构。
[关键词]：行政协议；单方变更解除行为；司法审查；情势变更；公共服务
行政协议是行政机关基于实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织签订的具有行政法上权利义务关系内容的协议，具有行政性和合意性双重属性。为保障协议目的的实现，行政机关享有在特殊情形下单方变更、解除合同的“特权”。这一特权是行政协议行政性的体现，虽然能够实现对公共利益的保障，但是会在一定程度上影响协议的合意性，侵害协议相对人的利益，应当对其作出明确的限定。然而，我国对行政协议单方变更解除行为的限定规范尚不完备。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称为《行政协议司法解释》）对单方变更解除行为的限制也仅限于“（防止）严重损害国家利益、社会公共利益”，对于行使条件、行使程序、行使后果等语焉不详。规范的空白直接导致了司法实践缺乏指导，容易引发司法审查困境。关于这一问题，现有理论研究成果普遍认为“公共利益需要是行政协议单方变更解除行为的理论基础”，并尝试通过对行政协议中公共利益这一不确定法律概念作出统一性释明以对单方变更解除行为作出限制。但是，梳理司法实践可知，针对繁复多样的行政协议单方变更解除情形，统一性释明公共利益并未给出具有说服力的解决方案。对于不同类型的行政协议单方变更解除行为，如何正确释明公共利益、如何进行司法审查等问题依然悬而未决。因此，本文以案例分析为基础，着重对我国行政协议单方变更解除行为司法审查所面临的困境及其成因，破解司法审查困境的进路以及完善司法审查规则等方面作出明确阐释。
一、行政协议单方变更解除行为的司法审查困境及其成因
我国对行政协议单方变更解除行为的规定尚未体系化。一方面，《行政诉讼法》和《行政诉讼司法解释》中仅对其作出原则性规定，尽管在部分部门规章和地方性规章中存在行政机关行使单方变更解除行为的分散性规定，但仍未形成具有系统化指引功能的规范体系；另一方面，我国对行政协议单方变更解除行为的界定采取了语义解释方式，其中杂糅了多种不同属性的行为类型。在规范空白和概念模糊的双重作用下，我国行政协议司法审查将面临实践困境。
（一）行政协议单方变更解除行为的司法审查困境
考察我国行政协议单方变更解除行为司法审判实践可知，我国司法审查所面临的困境在行使条件、行使程序和行使后果三个方面均有所体现。首先，在行使条件方面存在两种审查逻辑，审查标准模糊。司法审查中，“公共利益或其他法定理由”被认定为行政机关行使单方变更解除行为的实体要件。但是公共利益概念的开放性、模糊性和场域性特点决定对其认定往往困难重重，而其他法定理由在规范体系不完善的情况下亦难以得到有效指引。这也导致了在行使条件的司法审查中存在两种逻辑。第一种审查逻辑认为，行政机关行使单方变更解除行为所欲维护的公共利益与协议相对人的利益可以平等比较，并应选择较大者予以保护。如唐仕国案中，法院在裁定中明确指出唐仕国的信赖利益远大于公共利益可能遭受的损失，应当优先保护较大者。第二种审查逻辑认为，公共利益相对于协议相对人的个人权益处于绝对优位，应当优先对公共利益加以保护。如益普公司案中，法院认为燃气持续供给所代表的公共利益处于绝对优位，应当优先予以保障，在未比较公共利益和个人权益前提下，直接认可了行政机关单方解除行为的合法性。何胜贵案中，法院更是明确指出“公共利益与私人利益发生矛盾时，应优先考虑公共利益的实现”。
其次，在行使程序方面审查混乱，审查强度不足。相对于规定较为模糊的行使条件，有关行政协议单方变更解除行为的程序限制更是处于空白状态。虽然《行政协议司法解释》第11条明确应对行政变更、解除行为是否遵守法定程序作出审查，但是缺乏明确规范指引，仅在特许经营相关的部门规章中散布有类似规定，缺乏系统性规范。这也导致法院在司法审查中对行政机关单方变更解除行为的行使程序认知不同，存在剥离单方变更解除行为和协议相对人权利变更的倾向，对行使程序的审查混乱。如寿光燃气案中法院对行政机关单方解除行为的行使程序作出了审查，并因程序瑕疵认定单方解除行为违法。与之相异的，草本工房案中，法院并未对行政机关单方解除合同行为的程序进行审查。
最后，行使后果方面审查标准存在混乱。《行政诉讼法》第78条和《行政协议司法解释》第16条均规定，行政机关应对违法的单方变更解除行为承担“继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”，对合法的单方变更解除行为给予协议相对人补偿。即对行使后果的审查是基于行为合法性加以区分的，这一标准看似具有可操作性，但是在司法实践中同样存在审查标准混乱的问题。如嘉合公司案中，法院认定行政机关的解除行为合法，行政机关应作出赔偿，赔偿的范围不仅包括直接损失，还应当参照民法规范对可得利益损失进行计算并加以弥补。与之相异的有王小伏案，法院认定行政机关单方解除行为合法，却并未对行使后果作出明确认定，更未要求行政机关就单方解除行为导致的损害给予补偿。
（二）司法审查困境成因的协议类型向度和行为类型向度
司法实践表明，法院在行政协议单方变更解除案件审理中存在一定的困惑，其原因即在于我国行政协议单方变更解除行为的概念内涵不清。公共利益需要是审查行政协议单方变更解除行为的核心，然而公共利益作为不确定法律概念，在司法适用中，应当根据立法目的、运用社会公认或可探知的客观价值、公平正义等观念对其进行填补充实，方可提高法律法规的确定性。不同类型的行政协议单方变更解除行为所涉公共利益并不同质，不加以区分而进行统一性释明的方式正是司法审查困境的成因。从行政协议单方变更解除行为的概念混同性对司法审查困境的影响而言，其包括协议类型向度和行为类型向度两个方面。
协议类型向度成因是指我国行政协议制度中行政协议类型多元，与司法审查实践中所采取的对公共利益统一性释明取向之间存在冲突。不同类型行政协议中行政法律关系各有不同，其所蕴含的公共利益也内涵各异，是以无法遵循公共利益同一性释明取向对单方变更解除行为进行司法审查。以前述唐仕国案和益普公司案为例，唐仕国案所涉协议是行政机关签订用以替代单方行政行为的行政协议，协议的履行不会对第三人权益产生影响，行政机关单方变更行政协议是对业已作出的行政行为的变更，故而法院认定“唐仕国信赖利益远大于行政机关单方变更所欲维护的公共利益”即暗含了对变更或撤销行政行为的限制；益普公司案所涉协议是行政机关签订的以提供燃气服务为目的行政协议，协议的妥当履行涉及社会公众的利益，行政机关单方解除行政协议是对益普公司严重违约行为的制裁，其中暗含了对燃气服务持续供应价值优位的肯定，自然无须对比益普公司所遭受损失与公共利益的大小。案例对比表明，不同类型行政协议中单方变更解除行为的司法审查路径应当有所差别，遵循公共利益统一性释明进路设计的单一司法审查路径实质上掩盖了不同类型行政协议的差别，导致了前述司法审查的困境。
行为类型向度成因是指单方变更解除行为杂糅了多种不同属性的行为，司法审查中对其属性认知局限于基于行政优益权作出的单方变更解除行为，机械地采用了单一司法审查路径，进一步加深了司法审查困境。《行政诉讼法》和《行政协议司法解释》中并未对行政机关单方变更解除行为作出属性界定，仅是以“行政机关单方作出”这一行为要件作为界分标准，通过语义解释的方式加以界定，导致此类行为中实际包含了多种不同属性的行为，而基于公共利益统一性释明取向设计的单一司法审查路径与之存在严重的冲突，也给司法审查带来了深刻阻碍。以前述唐仕国案和何胜贵案为例，唐仕国案中行政机关行使单方变更行为的理由在于协议中对案涉房屋认定有误，要求通过单方变更协议的方式消除错误认定；何胜贵案中行政机关行使单方变更行为的理由为情势变更，即因城市规划调整事实上无法履行对何胜贵另地安置的义务。尽管两案均属于实现行政管理目的行政协议，但是因行政机关行使单方变更行为类型不同，其行使条件、行使程序和行使后果均有所不同。目前学术理论界和司法实务界对单方变更解除行为的认知为“基于行政优益权作出的行为”“公共利益需要是单方变更解除行为的行使条件”，并基于此构建单一司法审查路径。这也就导致单方变更解除行为实践和司法审查之间的冲突，进一步加深了司法审查困境。
二、走出司法审查困境的路径：行政协议单方变更解除行为的类型化
行政协议单方变更解除行为概念在协议类型和行为类型两个向度的混同，共同导致了司法审查的困境。因而，走出司法审查困境路径的关键就在于厘清不同类型单方变更解除行为，并针对各行为的属性进行分类司法审查以取代基于公共利益统一性释明的混同性司法审查进路。
（一）协议目的作为单方变更解除行为类型区分标准
行政协议单方变更解除行为司法审查困境的成因之一是协议类型多样性，不同类型行政协议中公共利益的内涵各有差异，因而行政协议单方变更解除行为的理论基础因协议类型不同而各有差异。为纾解司法审查实践困境，首先应对不同类型行政协议中的单方变更解除行为作出类型划分。
行政协议是合作国家思潮影响下，为改造传统高权行政命令——服从行为模式弹性不足的问题，实现合作式行政而生的法律制度。针对传统高权行政的弊端，行政协议的作用机制包括通过行为机制的革新强化相对人的意愿交流能力和通过组织机制的改造来回应任务执行的合作需求两个方面。行为机制作用下，行政机关和相对人之间仍保持从属关系，行政协议是对高权行政行为的替代，其目的主要在于缓解行政机关和相对人之间的对抗关系，实现行政管理目的；组织机制作用下，行政机关和相对人之间产生一种对等合作关系，相对人代替行政机关承担原由后者独自承担的行政职责，其目的在于减轻行政机关负担，提高公共服务供给效率。是以，根据协议目的不同可分类为实现行政管理目的行政协议和提供公共服务目的行政协议。两种行政协议因目的不同，所蕴含的公共利益也有所不同。实现行政管理目的协议仅涉及行政机关和协议相对人之间行政法上权利义务关系的安排，不会对第三人产生影响，其所涉公共利益仅为行政任务执行所代表的公共利益；提供公共服务目的行政协议事关公共服务的提供，会对作为第三人的社会公众产生深刻的影响，其所涉公共利益还包括社会公众对公共服务的使用。故而，两类行政协议中的单方变更解除行为具备不同的理论基础，应遵循不同的行使规则。
实现行政管理目的行政协议中单方变更解除行为的理论基础为法定变更，对行为行使的限制更加侧重于发挥依法行政原则对行政权力的限制，呈现出强烈的消极色彩。该类协议是行政机关与协议相对人之间签订的以替代行政行为作出为目的的双方行政行为，对协议的单方变更解除实际是对具体行政行为的变更或撤销。故而，此类行政协议一经作出，行政机关原则上不应另行作出单方行为对协议加以变更或者解除。仅有在存在法定理由，或者因情势变更导致行政协议事实上无法履行的情形下，才应当肯认行政机关享有单方变更解除行政协议的权力。换言之，实现行政管理目的行政协议中，行政机关行使单方变更解除行为的理论基础应当是基于法定理由或者情势变更对合同所进行的调适。唯应注意的是，此类协议的单方变更解除行为实质上具有很强的私法契约特性。首先，此类单方变更解除行为的行使是基于法定条件产生，不会对协议相对人产生新的负担；其次，此类单方变更解除行为强制性较弱，相应权能体现行政机关与协议相对人之间的对等性；最后，在法律未对补偿机制作出明文规定的情形下，协议相对人仍有权依据信赖保护原则请求相应赔偿，并没有因此而导致单方解除条款成为超越私法规则的规范属性。
提供公共服务目的行政协议中单方变更解除行为的理论基础为公共服务理论，其行使具有较大的裁量空间，呈现出强烈的积极色彩。此类行政协议主要目的在于提供公共服务，与作为第三人的社会公众交织深厚，所涉公共利益内涵较为广阔。在提供公共服务场景下，行政机关应当保障公共服务的持续性、适应性和平等性，并基于此享有根据协议履行情况单方变更解除的权力，这也是行政机关对社会公众所承担的保护性责任和担保责任的体现。此类行政协议中单方变更解除行为具有较强的积极性格，能够触发单方变更解除行为的范围宽广，更加侧重于施加强制以保障社会公众的利益，这一权力的行使可以积极谋求更为高效、经济的公共服务供给方式，可以突破协议原有约定的范围。
两种类型协议中的单方变更解除行为根植于不同的理论基础，行为所欲达到的目的亦有所差异，其行使条件、行使程序和行使后果均不相同，是以应当分类确定司法审查规则以取代基于公共利益统一性释明建构的司法审查规则。
（二）行为目的作为单方变更解除行为类型区分标准
单方变更解除行为内涵的混合性与司法审查中对单方变更解除权属性单一认知之间的冲突直接导致了司法审查的混乱状态，以行为目的对单方变更解除行为进行类型划分是走出这一向度困境的必然选择。
我国行政协议单方变更解除行为是基于语义解释的方式界定的，即凡是行政机关单方作出的变更或者解除行政协议的行为均应当视作为单方变更解除行为。概言之，根据行为目的不同，可将其分为以下三类。第一类是基于情势变迁作出的单方变更解除行为。此类行为包括两种情形：其一，《行政协议司法解释》中规定在行政协议的司法审查中可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定，因而订立行政协议之后，作为协议基础的客观情况发生重大变化的情况下，应当允许当事人主张情势变更，进而调整或者解除合同，不从属于行政优益权；其二，在提供公共服务目的行政协议中，行政机关在社会公众对公共服务需求产生重大变化情形下可以单方变更解除行政协议，是行政机关所享有行政优益权的具体体现。第二类是基于制裁权作出的单方变更解除行为。此类行为指协议相对人在履约过程中存在违约等情形时，行政机关基于法定或约定理由行使制裁权作出的单方变更解除行为。制裁权是行政机关在行政协议中享有的行政优益权，包括法定和约定两种。法定制裁权主要为对法定义务的重述，行为行使应当以法定为限。如《土地管理法》第38条规定，未按期使用土地的，行政机关可以无偿收回土地。此即构成土地使用权出让协议中的法定制裁权，在协议相对人存在法定情形时，行政机关可以行使制裁权单方解除协议。约定制裁权指行政机关经过与协议相对人协商一致，在行政协议中约定行政机关于协议相对人违约时予以制裁，此即构成协议相对人的“权利处分”。第三类是基于违法矫正作出的单方变更解除行为，指行政机关发现行政协议签订中存在违法情形，为恢复事实状态采取的单方变更解除行为。此类行为亦非基于行政优益权所生行为，而是基于行政机关在行政协议中诉权受限的代偿机制。一般认为，行政协议签订之后不应擅自修改，但是在行政协议签订存在重大违法、足以导致协议无效的情形下，应当允许双方对协议进行调适；然而行政机关无法提起行政诉讼，为均衡保障公共利益和私人权益，应当肯认行政机关对严重违法并足以导致无效的情形，有权单方变更或者解除行政协议。
三种单方变更解除行为因行为目的不同，其法律属性相异，在行使条件、行使程序和行使后果三个方面均有所差异。是以，应当选取行为目的作为区分标准对单方变更解除行为作出类型划分，为司法审查规则建构提供基础。
（三）协议类型和行为目的二阶协同区分标准之确立
针对我国行政协议单方变更解除行为概念混同现象，应当选取协议类型和行为目的作为基准形成二阶协同区分标准，对混杂的单方变更解除行为进行类型划分。
如前所述，行政协议单方变更解除行为在协议类型和行为类型两个向度均混杂了不同属性的行为，分别选择协议类型和行为目的作为标准可以在相应向度上作出区分，那么应当如何适用两项标准对单方变更解除行为进行类型划分呢？本文认为应当结合使用两项标准构建二阶协同区分标准体系，首先通过协议类型将其区分为实现行政管理目的行政协议中的单方变更解除行为和提供公共服务目的行政协议中的单方变更解除行为，然后再根据行为目的标准在两大类下分别划分为基于情势变迁作出的单方变更解除行为、基于制裁权作出的单方变更解除行为和基于违法矫正作出的单方变更解除行为三个子类型。之所以选择二阶协同区分标准，原因包括以下三点。第一，单一区分标准无法完成区分不同属性单方变更解除行为的任务。前已述及，行政协议单方变更解除行为的概念混同包括协议类型和行为类型两个向度，单一采取任何一项区分标准均会导致类型化后仍存在另一向度的混同问题，并不能够有效厘清单方变更解除行为的属性差异，因而应当协同使用协议类型和行为目的两项区分标准。第二，采用协议类型作为第一阶区分标准符合单方变更解除行为的认知逻辑。单方变更解除行为是基于行政协议产生的，不同类型协议中单方变更解除行为的理论基础各有不同，这一差别足以彰显各类单方变更解除行为的差异。因而从认知逻辑角度而言协议类型是行为的第一性特征，首先基于协议类型进行区分更能够揭示不同属性单方变更解除行为的差异。反之，采用行为目的作为第一阶区分标准则会导致一阶区分结果效果不彰，概念混同状态并没有办法得到解决。第三，采用协议类型作为第一阶区分标准更符合司法审查逻辑。行政协议单方变更解除行为的司法审查中首先对行政协议作出认定，选择协议类型作为第一阶区分标准与司法审查逻辑相符，有助于法院迅速厘清行为属性并开展针对性的审理。
三、行政协议单方变更解除行为的分类司法审查规则建构
通过结合协议类型和行为目的对行政协议单方变更解除行为进行二阶协同类型划分，可以实现对不同属性行为的分离。基于破解司法审查困境的目的，应摒弃现有的单一司法审查规则，针对行为的不同属性建构分类司法审查规则。
建构司法审查规则应坚持以下三点理念。首先，应当采取合法性审查和合约性审查相结合的审查方式。行政协议司法审查中，经由合法性审查完成对行政行为合法性客观诉讼事实的确认，经由合约性审查完成对行政合同履行的主观诉讼事实的确认。其中，合法性审查主要是行政机关据以作出单方变更解除行为的证据是否充分、事实是否成立、是否符合法定情形、是否存在滥用职权情形；合约性审查主要是确认行政机关是否妥善履行合同约定，以及行政机关所作单方变更解除行为是否符合协议约定。其次，应当增强程序审查强度，侧重审查是否妥善执行先行磋商程序。先行磋商是行政协议合意性的应然之义，是正当程序原则的具体体现。行政协议中，协议相对人“有权参与行政权力的运行过程，表达自己的意见，并对行政权力的运行结果的形成发挥有效作用”。通过对先行磋商程序执行情况的审查，可以切实实现对协议相对人的权利保障，维护行政协议的合意性，避免其遁入行政处分。最后，应当采取完全补偿信赖利益的审查标准。应当明确给予补偿或赔偿的标准为协议相对人信赖利益受损。“政府不能随意变更或者撤销行政行为,即使为了公共利益的需要必须改变原行为的,也应当对受到特别损害的当事人给予相应的补偿。”故而，在行使后果审查中应当确定协议相对人的信赖利益，并遵循完全补偿理念开展司法审查。
在上述理念指引下，根据不同属性单方变更解除行为的特质，分类司法审查规则建构如下。
（一）基于情势变迁作出的单方变更解除行为
基于情势变迁作出的单方变更解除行为在不同类型行政协议中容有差异。实现行政管理目的行政协议中，受协议消极性格影响，应当严格限制情势变迁的适用范围，其行使应参照民法中有关情势变更的相关规定执行；提供公共服务目的行政协议中，行政机关为保障公共服务供给，可以积极主动谋求更为高效便捷的公共服务提供方式，其情势变迁适用范围相对较大。
在实现行政管理目的行政协议中，此类单方变更解除行为的作出以存在情势变更情形为限。行政协议中行政机关和协议相对人的意思表示等值，行政机关因应情势变更的调适行为不应具有高权属性，故其实质为合同法上权利的行使，即行政机关仅得解除合同。同时，考虑到行政协议中行政机关所具备的行政优势地位，审查情势变更时应对适用情形加以相应限缩。具体包括：限定认定行政规范性文件的变化，作为协议主体之行政机关所发布规范性文件的变化不应当被视作为情势变更；引入客观标准审查不可预见情形是否具备，不得因公共利益主张采用主观标准；基于行政机关特殊地位考量其是否满足不可归责性要求；公共利益认定中排除商业风险。需要注意的是，此类行政协议中，行政机关可与协议相对人约定在客观条件达就时单方变更或解除协议。此时应对协议进行合法性审查和合约性审查，一方面需要确保约定内容未侵犯协议相对人合法权利，另一方面需要确保约定条件达就。就行使程序而言，需要审查行政机关是否就单方解除行为与协议相对人先行磋商，未经磋商的应否定其合法性。就行使后果而言，若认定单方解除行为合法，不存在约定的，应当对协议相对人所遭受信赖利益损失给予完全补偿；存在约定的，应当根据约定确定是否补偿以及如何补偿。若单方解除行为不合法，应判令行政机关就可能造成的直接损失给予赔偿。
在提供公共服务为目的的行政协议中，此类单方变更解除行为主要表现为对公共服务供给的追求，行政机关在负担相应法律后果的前提下，对协议相对人的义务范围作出相应的调整。故而，此类型行为不局限于情势变更，而是转变为基于公共利益必要之限制。司法审查中应注重行政机关作出单方变更解除行为是否符合行政均衡原则。具体包括两点：其一，行政机关所为单方变更解除行为应当满足行政比例原则的要求，所为行为必须满足必要性和比例性；其二，行政机关作出单方变更解除行为需要满足信赖保护原则的要求，包括对承诺的遵守和对造成损失的补偿。对于行政协议中约定单方变更或解除的情形，同样应兼而进行合法性审查和合约性审查。就行使程序而言，同样需要审查是否满足先行磋商的要求。需要注意的是，此时单方变更解除行为的行使实际上是行政优益权的作用，在行为合法的情况下，基于完全补偿原则，行政机关除赔偿协议相对人遭受的直接损失外，还需要对协议相对人可能遭受的预期利益损失给予补偿。
（二）基于制裁权作出的单方变更解除行为
行政协议中的制裁权包括法定制裁权和约定制裁权两种。法定制裁权的依据应当限于法律、法规和规章；约定制裁权是协议相对人所为权利处分，其应受到法律保留原则和行政比例原则的限制。法律保留原则方面的限制包括：约定制裁权应属于行政机关的法定职权范围；约定制裁权不得排斥法定制裁权的使用；约定制裁权不得违反法律法规的禁止性规定；约定制裁权如和法定制裁权重叠，仅应作出细化，不得抵触法定权；约定制裁权只能限定协议相对人的实体权利，不得排除协议相对人的程序权利。行政比例原则方面的限制包括：约定制裁权的内容应当与协议内容相关，不得就无关事项设定制裁权；约定制裁权的内容应满足必要性要求；约定制裁权的幅度应与违约程度相符。
实现行政管理目的的行政协议中，对于法定制裁权而言，需要审查构成法定制裁权行使条件、行使程序是否合法；对于约定制裁权而言，需要在前述法律保留原则和行政比例原则的指引下对约定内容进行合法性审查，而后对是否构成约定要件进行审查。需要注意的是，此类行政协议因不涉及第三人，触发约定制裁权的情形往往不甚紧迫，是以在程序审查中应当加大审查强度，确保行政机关告知并听取了协议相对人的意见。就行使后果而言，若单方变更解除行为合法即意味着协议相对人的协议行为面临否定性评价，对其损失不予补偿或赔偿；否则应对协议相对人遭受的损失给予赔偿。
提供公共服务目的的行政协议中，受公共服务特征的影响，其约定制裁权空间更为广阔。如《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第18条即明确特许经营协议应当包括接管、变更、提前终止或补偿等内容。行政机关在协议相对人未能妥善提供公共服务的情形下，可以采取接管、变更直至提前终止等措施。换言之，行政机关可基于公共服务特征设定具有更为个性化的约定制裁权。对约定制裁权的司法审查中，首先应当根据公共服务的特征审查约定制裁权是否合法，其中需要考虑因素包括公共服务的紧迫性、替代性等；而后再对行为行使进行合约性审查。行使程序上需要满足正当程序原则的限制，但需要注意的是，在公共利益有遭受严重损害的紧迫危险，必须立即作出变更解除行为的情形下，基于对公共利益的保障应当肯认行政机关未经磋商程序先行单方变更解除行为的合法性。行使后果方面，在行政机关作出基于制裁权的单方变更解除行为被认定为合法的情形下，协议相对人即被认为违反协议约定，触发了行政机关的制裁权，不应对其因单方变更解除行为遭受的损失给予补偿。
（三）基于违法矫正作出的单方变更解除行为
就违法矫正做出的单方变更解除行为而言，应当局限于协议相对人存在欺诈、胁迫等未受信赖利益保护原则掣肘的情形。在协议相对人存在信赖利益的前提下，即使行政协议中存在部分违法情形，仍不得径行做出单方变更解除行为。两种类型协议中基于违法矫正作出的单方变更解除行为所面临的行使程序和行使后果面向的司法审查相同：行使程序方面需要审查行政机关是否先行磋商；行使后果方面，因此类单方变更解除行为中，协议相对人负有过错，不应对其予以补偿或赔偿。二者区别主要体现在行使条件方面。
实现行政管理目的行政协议实质是对行政机关单方行政行为的替代，是以对基于违法矫正的单方变更解除行为的认定应当参照行政行为“撤变”的标准，优先保护法的安定性和信赖利益。“单纯内容违法而未达到无效程度的行政协议原则上不得适用行政协议调适机制。”因而，司法审查中应当首先对协议相对人是否存在缔约过失予以审查。当存在缔约过失时需要另行审查该缔约过失是否足以引发单方变更解除行为，即基于行政比例原则对单方变更解除行为进行审查，仅在满足必要性和比例性原则前提下才可认定行使条件达就。
提供公共服务目的行政协议中，协议的妥善履行对社会公众而言具有价值，应当在保障公共服务供给的前提下进行单方变更或解除。所以，在此类单方变更解除行为的司法审查中，不仅需要考虑缔约过失因素，还需要考虑公共服务的特殊要求，应将公共服务供给的持续性、适应性和平等性需求作为考量因素纳入司法审查。
结 语
实践中对行政协议单方变更解除行为在协议类型向度和行为类型向度的认知偏差是司法审查困境的成因，通过协议目的和行为目的二阶协同类型划分，可以有效区分不同属性的行为，基于可实现对行政协议单方变更解除行为类型化司法审查规则的建构，以实现对公共利益和私人权益的均衡保障。实际上，单方变更解除行为司法审查的难点是“保障公共利益”与“尊重私人权益”之间的价值冲突，司法实践困境也表明公法和私法之间就行政协议问题仍然需要更为深入的对话，寻求兼顾两项价值追求的弥合之道。行政协议对传统行政法体系带来了影响深远的挑战，尤其是在当下民营化、公私合作治理的背景下，行政协议实践问题呈现出更为丰富多元的样态，更加深了应对这一挑战的现实性和紧迫性。面对这一挑战，应当坚守行政协议的行政性和合意性双重属性特征，植根于我国社会现实，不断完善我国行政协议法制体系，实现在行政协议中对公共利益和私人权益的均衡保障。
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