行政机关依照生效裁判作出的执行行为不属于行政诉讼受案范围
（最高院第二巡回法庭2019年第16次法官会议纪要）
【主持人】贺小荣
【出席法官】贺小荣、郃中林、张树明、梁凤云、王富博、 张代恩、宋春雨、余晓汉、张艳、丁俊峰、 张剑、仲伟珩、李盛坪、季伟明
【列席人】刘晓勇、孙勇进、刘忠伟
一、案情摘要
2012年1月起，甲县政府对某区域房屋进行征收。因李某未与甲县政府达成房屋补偿安置协议，2013年4月12日，甲县政府作出（2013) 0100号房屋征收补偿决定。李某不服该房屋征收补偿决定，提起诉讼，经生效判决维持征收补偿决定。2014 年4月28日，甲县政府向甲县人民法院申请强制执行（2013)0100号房屋征收补偿决定，甲县人民法院作出行政裁定，准予甲县政府对征收补偿决定强制执行。李某不服甲县政府的强制执行行为，向人民法院提起行政诉讼。
二、法律问题
行政机关依照法院生效裁判作出的执行行为，是否属于行政诉讼受案范围？
三、不同观点
甲说：属于行政诉讼受案范围说
行政机关作出的行为，无论是依照自身职权作出的，还是依照法院生效裁判作出的，均属于行政诉讼受案范围。行政诉讼法规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯自己的合法权益的，均得提起行政诉讼。行政机关依照法院生效裁判作出的行为，实施主体是行政机关而非法院，如果造成损害应当由行政机关承担。从一般公民的角度而言，其并不能分辨该行为属于行政机关依职权作出的行为，还是依照法院生效裁判作出的行为。将该类行为纳入行政诉讼受案范围，有利于监督行政机关依法行政，有利于保障公民、法人或者其他组织的合法权益。
乙说：不属于行政诉诉讼受案范围说
行政机关作出的行为，有的是依据法律法规规章的授权作出的，有的是依据法院生效裁判作出的，这两种行为的法律属性是不同的。对于前者，属于行政机关自身依照职权，并按照自己的判断作出，该行为体现了自身的意志，属于可诉的行政行为；对于后者，属于执行法院生效裁判的行为，该执行行为是行政机关必须履行的法律义务，并不体现行政机关自己的判断，属于具有司法性质的行为，不属于行政诉讼受案范围。
丙说：原则上属于行政诉讼受案范围说
法院作出生效裁判后，行政机关据此作出的行为，是否属于行政诉讼受案范围，不能一概而论。对于行政机关完全依照法院生效裁判作出的行为，该行为的责任主体是法院，行政机关作出的行为属于执行法院生效裁判的、具有司法性质的行为；对于行政机关超出生效裁判确定的范围，以及行政机关违法行使职权的行为，仍然属于行政机关自己的行为，应当由行政机关自己承担相应的法律责任。
四、法官会议意见
采丙说
人民法院作出的维持征收补偿决定的判决和准予强制 执行的裁定均属于生效的法律文书。行政机关根据人民法 院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，除行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的外，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。这类行为由于体现的是人民法院的法律判断，行政机关依照人民法院生效裁判作出的行为，并非行政机关基于其本身意志主动作出的行政行为，而是执行法院生效裁判的行为，原则上不属于人民法院受案范围。本案中，李某诉请的强制拆除其房屋的行为已经为人民法院生效裁判所羁束，且合法性已经生效裁判所确认。李某诉请的该执行行为不属于人民法院受案范围。
五、意见阐释
从行政法原理上讲，可诉的行政行为须是行政机关基于自身意思表示作出的行为。在司法实践中，有一类行政行为是行政机关基于司法文书作出的，其可诉性问题存在较大争议。一般认为，行政机关协助执行的行为是否具有可诉性的基本标准是行政机关是否创设、变更或者消灭了行政法律关系。如果行政机关作出的行为首次创设、变更或者消灭了行政法律关系，则该行为属于可诉的行政行为；如果行政机关作出的行为属于执行司法机关已经生效的司法裁判或者司法命令，该行为属于司法权的延伸，不具有可诉性。
1.行政机关根据法院协助执行通知书作出的行为，不属于行政诉讼受案范围。
所谓协助执行，是指人民法院之外的有关单位和个人，按照人民法院的通知，协助完成执行事宜。一般情况下，执行工作由人民法院执行员直接进行，不需要其他单位和公民协助。但是，在特定情形下，执行标的物不被被执行人掌握，而由有关单位占有、使用或者保管。行政机关依照法院生效裁判作出的行为，本质上属于履行生效裁判的行为，并非行政机关自身依职权主动作出的行为，亦不属于可诉的行为。例如，《民事诉讼法》第242 条规定：“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权向有关单位查询被执行人的存款、债券、股票、基金 份额等财产情况。人民法院有权根据不同情形扣押、冻结、划拨、变价被执行人的财产。人民法院查询、扣押、冻结、划拨、变价的财产不得超出被执行人应当履行义务的范围。人民法院决 定扣押、冻结、划拨、变价财产，应当作出裁定，并发出协助执 行通知书，有关单位必须办理。”《民事诉讼法》第243条规定：“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权扣留、提取被执行人应当履行义务部分的收入。但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需费用。人民法院扣留、提取收入时，应当作出裁定，并发出协助执行通知书，被执行人所在单位、银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位必须办理。”《民事诉讼法》第251条规定：“在执行中，需要办理有关财产权证照转移手续的，人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书，有关单位必须办理。”根据立法机关的解释，此时，包括行政机关在内的法律主体有协助执行的义务。该类行为具有一定的“司法性”，不属于可诉的行为。《民事诉讼法解释》第502条作了进一步的规定：“人民法院在执行中需要办理房产证、土地证、林 权证、专利证书、商标证书、车船执照等有关财产权证照转移手续的，可以依照民事诉讼法第二百五十一条规定办理。”在行政诉讼中，上述规定仍须适用。那么，人民法院要求行政机关履行协助执行义务，行政机关是否要对人民法院的协助执行通知书以及其他必要的材料进行审查呢？一种意见认为，行政机关不能审查人民法院的协助执行通知书。理由是：司法权大于行政权，行政机关如果审查司法机关的协助执行通知书，意味着行政机关可以拒绝协助执行，也意味着行政机关在以自身意志作出行政行为，这显然与协助执行的宗旨不符。另一种意见是，行政机关可以审查人民法院的协助执行通知书。理由是，司法机关与行政机关之间有着明确的分工，司法机关不能代替行政机关行使行政职权。如果不允许行政机关审查协助执行通知书，意味着行政机关可以不依照法律法规行事， 意味着行政机关成为司法机关的执行工具，可能会引起严重后果，进而引起行政赔偿。我们认为，由于行政机关具有法定的协助执行义务，一般情况下，行政机关不能对法院的生效裁判进行审核。但行政机关也并非完全不承担审核行政管理事项的责任。行政机关仍然需要对协助执行通知书中的事项进行审核，如果发现确有错误，应当向人民法院提出。在司法实践中，主要有以下几种方式：
(1)向人民法院提出书面建议，不停止办理协助执行事项。例如，《国家工商行政管理总局对〈关于工商行政管理机关对人民法院的协助执行通知书是否负有审核责任的请示〉的批复》（2010年6月9日，工商法字〔2010〕116号）中规定：“行政机关根据人民法院协助执行通知书，是行政机关必须履行的法定协助义务。工商行政管理机关在协助人民法院执行时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查，不负有审核责任。工商行政管理机关认为协助执行事项存在错误的，可以向人民法院提出书面建议，并要求其记录在案，但不应当停止办理协助执行事项。”
(2)向人民法院提出审查建议，不停止办理协助执行事项。2004年2月10日，最高人民法院、国土资源部、建设部联 合下发《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发〔2004〕5号）。对于涉及行政机关协助执行义务和是否实体审查的问题，该通知明确以下内容：第一，人民法院在办理案件时，需要国土资源、房地产管理部门协助执行的，国土资源、房地产管理部门应当按照人民法院的生效判决文书和协助执行通知书办理协助执行事项。第二，人民法院对土地使用权、房屋实施查封或者进行实体处理前，应当向国土资源、房地产管理部门查询该土地、房屋的权属。第三， 国土资源、房地产管理部门在协助人民法院执行土地使用权、房屋时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。国土资源、房地产管理部门认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项。第四，在执行人民法院确认土地、房屋权属的生效法律文书时，应当按照人民法院生效法律文书所确认的权利人办理土地、房屋权属变更、转移手续。这一通知的核心在于明确行政机关对于协助执行事项有必须办理的义务，且不对人民法院的生效法律文书和协助执行通知书等进行实体审查，但可以向人民法院提出审查建议。因此，协助执行行为的性质属于人民法院司法行为的延伸。
(3)向人民法院提出书面理由说明，由法院进行再次审查。在一些特定的行政管理领域，行政机关对于法院作出的协助执行通知书，如果有异议的，还可以说明理由，法院要进行再次审查。例如，最高人民法院2012年6月15日下发《最高人民法院关于转发住房和城乡建设部〈关于无证房产依据协助执行文书办理产权登记有关问题的函〉的通知》（法〔2012〕151号）明确：“一、各级人民法院在执行程序中，既要依法履行强制执行职责，又要尊重房屋登记机构依法享有的行政权力；既要保证执行工作的顺利开展，也要防止'违法建筑’等不符合法律、行政法规规定的房屋通过协助执行行为合法化。二、执行程序中处置未办理初始登记的房屋时，具备初始登记条件的，执行法院处置后可以依法向房屋登记机构发出《协助执行通知书》；暂时不具备初始登记条件的，执行法院处置后可以向房屋登记机构发出《协助执行通知书》，并载明待房屋买受人或承受人完善相关手续具备初始登记条件后，由房屋登记机构按照《协助执行通知书》 予以登记；不具备初始登记条件的，原则上进行'现状处置’， 即处置前披露房屋不具备初始登记条件的现状，买受人或承受人按照房屋的权利现状取得房屋，后续的产权登记事项由买受人或承受人自行负责。三、执行法院向房屋登记机构发出《协助执行通知书》，房屋登记机构认为不具备初始登记条件并作出书面说明的，执行法院应在30日内依照法律和有关规定，参照行政规章，对其说明理由进行审查。理由成立的，撤销或变更《协助执行通知书》并书面通知房屋登记机构；理由不成立的，书面通知房屋登记机构限期按《协助执行通知书》办理。”
上述三种方式，是行政机关在协助执行过程中，发现协助执 行事项确有错误的处理。这种处理方式的目的在于充分发挥行政机关的专业优势，对于可能执行错误的事项进行再次核实。行政机关可以对相关事项提出异议或者意见，但是并不能拒绝执行法院的协助执行通知书确定的法律义务。法院作为法律纠纷的最终裁决者，其对法律关系的最终确定应当受到尊重和维护。以生效判决而言，其效力主要包括四种：一是拘束力。即法院在作出判决后，除非有特殊的理由，不能任意加以变更或者撤销。二是确定力。即形式上的确定力和实质上的确定力。前者是指判决一经生效，当事人不得就判决认定事实提起诉讼或者提出上诉；后者则是指依判决承认或者否认的权利或者法律关系使之在后诉中不 变的效力。三是形成力。即生效判决引起行政法律关系发生、变 更或者消灭的法律效果。四是执行力。即在给付判决中，义务人不依照判决确定的内容履行应当履行的义务时，权利人可以申请法院强制执行的效力。也就是说，生效判决确定的法律关系具有最终性和不可争议性。人民法院的协助执行通知书有的是基于生效判决，还有的是基于生效裁定，例如人民法院裁定冻结、划拨存款、扣留、提取 收入后，可以向有关单位发出协助执行通知书；有的是基于生效判决，判决中确定需要办理有关财产权证照转移手续的，人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书。《最高人民法院关于行 政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》（法释〔 2004〕6号）（已失效）明 确：“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。”对于本批复，有观点认为：“(批复中）'认为’二字，强调的是当事人的主观感受，而非客观实际。这个规定与《行政诉讼 法》第2条的规定是一脉相承的，即'公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼’。在这个意义上讲，该批复似乎对所有协助执行的行政行为提起的诉讼都不禁止，因为 客观事实如何要经过法院的审理，而当事人只要'认为’这种行 为侵犯了其合法权益即可提起行政诉讼。”我们认为，这种观点 是不准确的。这里的“认为”是一种仿照行政诉讼法规定的通常表述，与行政诉讼法规定的“认为”的含义一致。行政诉讼法规 定的“认为”要与行政诉讼法规定的受案范围、起诉条件等结合 起来理解，并非公民、法人或者其他组织只要“认为受到侵犯的”，凭借其主观感受就可以提起行政诉讼，这是不准确的。还有的学者认为，本批复不符合行政诉讼法规定的精神。理由是，根据《行政诉讼法》的规定，行政机关依据人民法院协助执行通知书所作的行政行为并没有排除在行政诉讼受案范围之外，可以说这个批复限制了公民、法人和其他组织的诉权。这种观点的理由也不充分。行政诉讼法将司法行为（包括司法行为的延伸）排除在行政诉讼受案范围之外是不言而喻的，不需要进行论证。如果允许人民法院对自己作出的行为（或者自己行为的延伸）进行合法性审查，自己作自己案件的法官，既有悖常理，也不符合行政诉讼法的规定。基于此，行政诉讼法司法解释对此问题再次予以重申和明确。对于行政机关协助执行错误的，应当由人民法院承担相应的赔偿责任。在司法实践中，有的行政机关之所以对协助执行行为有疑问，主要是由于其担心其执行错误导致的赔偿问题由谁来承担。根据我国有关法律和司法解释的规定，对于协助执行行为错误的应当属于国家赔偿的范围。《国家赔偿法》第38条规定：“人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中，违法采取妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文 书执行错误，造成损害的，赔偿请求人要求赔偿的程序，适用本法刑事赔偿程序的规定。”《最高人民法院关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》第4条对《国家赔偿法》规定的“判决、裁定及其他生效法律文书执行错误”作了相应解释：“对判 决、裁定及其他生效法律文书执行错误，是指对已经发生法律效力的判决、裁定、民事制裁决定、调解、支付令、仲裁裁决、具有强制执行效力的公证债权文书以及行政处罚、处理决定等执行错误。包括下列行为：（一）执行尚未发生法律效力的判决、裁定、民事制裁决定等法律文书的；（二）违反法律规定先予执行的；（三）违法执行案外人财产且无法执行回转的；（四）明显超过申请数额、范围执行且无法执行回转的；（五）执行过程中，对查封、扣押的财产不履行监管职责，严重不负责任，造成财物毁损、灭失的；（六）执行过程中，变卖财物未由合法评估机构估价，或者应当拍卖而未依法拍卖，强行将财物变卖给他人的；（七）违反法律规定的其他情形。”人民法院的协助执行通知书一般是依据相应的生效法律文书作出的，如果协助执行人执行错误导致损害，不应当追究协助执行人的责任，而应当依法由人民法院承担相应的赔偿责任。此外，2006年12月15日，最高人民法院向建设部发出《最高人民法院办公厅关于房地产管理部门协助人民法院执行造成转移登记错误，人民法院对当事人提起的行政诉讼受理及赔偿责任问题的复函》。复函的内容是：“一、根据最高人民法院《关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》（法释〔2004〕6号）的规定，行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助时缩小或扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。二、根据最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发〔2004〕5号）第三条规定，国土资源、房地产管理部门在协助人民法院执行土地使用权、房屋时, 不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。国土资源、 房地产管理部门认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项。三、根据最高人民法院《关于人民法院民事 执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（法释〔2004〕15号）第二十八条规定，对已被人民法院查封的财产，其他人民法院可以进行轮候查封。查封解除的，登记在先的轮候查封即自动生效。在查封尚未解除之前，轮候查封的法院要求协助处置查封标的物的，房地产管理部门应当及时告知查封法院，以便人民法院之间及时协调，在协调期间，协助执行的义务机关暂停协助执行事项。轮候查封的法院违法要求协助义务机关处置查封标的物造成执行申请人损失的，应当进行执行回转，无法执行回转的，根据《最高人民法院关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的 规定（试行）》（法释〔2004〕10号）第十一条第（八）项的规定，由错误发出协助执行通知的法院承担司法赔偿责任，协助执行义务机关不承担赔偿责任。”这一复函也再次明确了，由于行政机关协助执行造成损失的，由人民法院承担相应的赔偿责任。
2.行政机关依据法院生效裁判作出的行为，不属于行政 诉讼受案范围。
前已述及，行政机关依照法院的协助执行通知书作出的行 为，是具有司法性质的行为。协助执行通知书往往是依据生效裁判作出的法律文书。司法实践中，行政机关也存在直接依据法院生效裁判作出执行行为的情况。例如，有些执行行为是按照法院生效裁判（例如准予执行裁定）作出的。根据《行政诉讼法》第 97条的规定，公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内 不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。根据《行诉解释》第160条第1款的规定， 人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后，应当在7 日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查，并作出是否准 予执行的裁定。人民法院对于行政机关的非诉行政执行申请，经过了合法性审查，实际上对行政行为的合法性有了司法判断。这种合法性审查虽然不同于对被诉行政行为的合法性审查，但也属于对申请的行政行为进行的“重大且明显”的合法性审查。因此，针对行政机关提出的申请执行行政行为的请求，法院业已进行了司法判断，准予执行裁定是法院意志的体现，并非行政机关的判断。人民法院作出准予执行裁定之后，基于该行政行为的执行行为不具有可诉性。最高人民法院在（2017)最高法行申190 号裁定中明确，市县人民政府根据人民法院准许强制执行补偿决定的裁定实施的强制搬迁行为，不属于行政诉讼受案范围，但原告主张超出行政裁定执行范围造成财产损失的除外。需要注意的是，《最高人民法院关于认真贯彻执行〈关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定〉的通知》（法〔2012〕97号）中“对被执行人及利 害关系人认为强制执行过程中具体行政行为违法而提起的行政诉 讼或者行政赔偿诉讼，应当依法受理”的有关内容不符合《行 解释》规定，应当执行《行诉解释》的规定。
3.行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的，属于行政诉讼受案范围。
行政机关在生效裁判或者协助执行通知书确定的范围之外，扩大了执行的范围，例如扩大了标的物的种类、数量、面积等，对于超出部分，并非法院意志的体现，而是行政机关自己行使职权的行为，该行为对当事人权利义务产生了影响，属于可诉的行政行为。行政机关根据法院生效裁判或者协助执行通知书作出的协助执行行为，应当按照相关法律法规的规定进行。行政机关采取违法方式实施的，属于自己作出的行政行为，属于人民法院诉 讼监督的范围。在司法实践中，原则上，对于行政机关依照法院 生效裁判或者协助执行通知书作出的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。公民、法人或者其他组织在提起诉讼时，如果认为行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的，应当提供必要的证据材料。人民法院经审查认为起诉人已经承担初步证明责任的，应当依法立案。
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