最高法院案例：在行政机关同意就争议问题予以处理的情况下，行政相对人等待行政机关处理的期间应认定为“不...

在行政机关同意就争议问题予以处理的情况下，行政相对人等待行政机关处理的期间应认定为“不属于自身原因耽误的起诉期限”

——(2021)最高法行申3413号单某某与辽宁省大连市旅顺口区农业农村局扣押船舶并赔偿案

裁判要旨

1.行政相对人就争议问题向行政机关申请协商解决后，行政机关同意予以处理，后因对行政机关的处理结果不服，行政相对人提起诉讼时，对于等待行政机关处理有关问题的期间，应认定为“不属于自身原因耽误的起诉期限”，在计算起诉期限时，对该期间应予扣除。

2.针对同一执法对象开展的分阶段的连续执法行为，在无法确定侵权行为由谁实施的情况下，相关参与执法的行政机关应当作为共同被告参加诉讼。

基本案情

单某某系“辽庄渔6XXX1”号渔业船舶的所有权人。2017年4月17日，旅顺口公安分局下发《旅顺口公安分局集中开展制止非法越界捕捞专项整治行动实施方案》，由旅顺口区公安分局集中整治出海船舶突出治安问题，清理“三无”(无船名船号、无船舶证书、无港籍)渔船、“套牌船舶”。2017年5月30日，旅顺口区公安分局北海边防派出所向原旅顺口区海洋与渔业局(现旅顺口区农业农村局)移交29号(即“辽庄渔6XXX1”号)渔船，后单某某向旅顺海渔局提供该渔船船舶检验证书，因船舶证书显示为庄河籍渔船，2017年9月5日，旅顺海渔局致函庄河市海洋与渔业局，请求对该船舶与证件是否相符进行认定，2017年9月26日，庄河海渔局确认“辽庄渔6XXX1”号渔船为非“三无”船舶。2017年11月1日，旅顺海渔局向旅顺口区边防大队致函，认定“辽庄渔6XXX1”号渔船为合法渔船。

2017年9月，单某某到“三无”船舶集中停放处查看其船舶时发现船舶因拖拽运输而发生损坏，随后找到旅顺海渔局，要求赔偿损失并返还船舶。因单某某多次针对船舶损坏问题要求旅顺海渔局予以赔偿，后旅顺海渔局同意给单某某修理船舶，故于2019年初将船舶送至大连旅顺某发修船厂修理，但至今仍未修理完毕，仍在修船厂停放。单某某于2019年9月提起本案诉讼，请求确认旅顺农业农村局扣押船舶违法并赔偿损失45万元。

裁判结果

一审法院认为，单某某于2017年8月知道扣押船舶行为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”单某某于2019年8月提起本诉讼超过一年的起诉期限，故裁定单联涛的驳回起诉。

二审法院认为，对于发生于2018年2月8日以前的行政行为，当事人自知道或者应当知道被诉行政行为之日起至2018年2月8日未届满两年，其起诉期限应截至两年届满之日，但不得超过2019年2月7日。本案中，2017年5月30日，北海边防派出所向旅顺海渔局移交案涉渔船，后经核查，旅顺农业农村局于2017年9月26日认定“辽庄渔61011”号渔船为合法船舶，不属于“三无”船舶。单某某至迟于2017年9月26日应当知道案涉渔船被扣事实，于2019年9月提起本案诉讼确已超过法定起诉期限，二审裁定驳回上诉，维持原裁定。

最高人民法院再审审查认为：

1.关于本案是否超过起诉期限的问题

本案中，2017年5月船舶被扣押时适逢休渔期，因船舶在港口停放故单某某当时不知道船被扣押，其是在2017年8月20日左右发现船舶不见了，后在2017年8月底单某某经询问得知其船舶是在“三无船舶”整治行动中被扣押后停放到旅顺口区双岛湾街道山头一处陆地集中停放点处，单某某发现当时船舶因拖拽运输而发生损坏，故于2017年9月找到旅顺海渔局，要求赔偿损失并返还船舶。因单某某多次针对船舶损坏问题要求旅顺海渔局予以赔偿，后旅顺海渔局同意给单某某修理船舶，故于2019年初将船舶送至大连旅顺某发修船厂修理，但至今仍未修理完毕，仍在修船厂停放。

本案中，单某某于2017年8月底得知船舶系在“三无船舶”整治行动中被扣押，2017年9月发现船舶在扣押过程中发生损坏，后经与旅顺海渔局多次沟通协商，旅顺海渔局同意为其修理船舶，后船舶于2019年初被送到修船厂修理，因船舶至今没有修好并返还，单某某于2019年8月27日提起本案诉讼，从上述过程来看，单某某于2017年8月底知道扣押船舶的行政行为，根据当时适用的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，应按照两年计算单某某的起诉期限，同时因旅顺海渔局同意为单某某修理船舶，对于单某某等待行政机关针对赔偿问题处理的期间应认定为“不属于其自身原因耽误的起诉期限”，应予扣除。故单某某于2019年8月27日提起本案诉讼未超过法定起诉期限。原审裁定对起诉期限问题审查认定错误。

2.关于本案适格被告的问题

本案中，根据大连市公安局旅顺口区分局于2017年4月17日下发的《旅顺口公安分局集中开展制止非法越界捕捞专项整治行动实施方案》的规定，该专项整治行动的工作机制为由公安边防部门先行查扣船舶，后移交给海洋渔业部门核查船舶是否属于“三无船舶”。另根据2017年5月30日大连市公安局旅顺口区分局北海边防派出所向大连市旅顺口区海洋与渔业局出具的《船只移交清单》，可以认定案涉扣押船舶行为系由大连市公安局旅顺口区分局北海边防派出所实施。关于船舶损坏是由公安机关造成的还是由渔业部门造成的原审法院并未予以查明，对于这种针对同一船舶开展的分阶段的连续行政执法行为，在行政相对人起诉时无法确定侵权行为是谁实施的情况下，相关参与执法的行政机关应当作为共同被告参加诉讼，根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案应追加大连市公安局旅顺口区分局为共同被告，原审法院对该问题未予审查释明，未追加被告不当。

最高人民法院裁定：单某某的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一八条第一款之规定，裁定：一、本案由本院提审；二、再审期间，中止原裁定的执行。

承办法官：阎巍    撰稿：董凤瑞