最高法行政诉讼实务案例指引012：行政强制决定正当不等于强制行为必然合法

　　——某畜产品公司诉某县盐务管理局行政强制措施案

　　【基本案情和行政救济策略】

　　2014年6月，某畜产品有限公司（以下简称畜产品公司）向某盐化有限责任公司（以下简称盐化公司）订购了28吨肠衣盐，2014年7月6日盐化公司将28吨肠衣盐运至畜产品公司处完成交易。2014年7月14日，某县盐务管理局（以下简称县盐务局）以畜产品公司违反《重庆市盐业管理条例》第二十一条第二款“肠衣盐应当从当地取得食盐批发许可证的经营者处购进”的规定，查封了畜产品公司使用后剩下的21吨肠衣盐。2014年7月28日，县盐务局因畜产品公司擅自将被查封的肠衣盐用于生产，作出（2014）第04号《盐业行政执法扣押财物决定书》，将剩余的10.875吨肠衣盐扣押至县盐业分公司仓库。2014年8月1日，县盐务局作出（2014）第01号《盐业行政处罚事先告知书》，告知畜产品公司拟对其作出没收盐产品10.875吨并处罚款65000元的行政处罚。2014年8月21日，县盐务局又重复作出（2014）第01号《盐业行政处罚事先告知书》，告知畜产品公司拟对其从外地购盐的行为作出没收盐产品10.875吨、罚款65000元的行政处罚，拟对其擅自使用被查封的盐产品的行为，作出罚款23000元的行政处罚。2014年8月21日，县盐务局告知畜产品公司有要求举行听证的权利，并于2014年9月3日举行听证。2014年9月18日，县盐务局以行政处罚事先告知书文号重复为由撤回前述两份《盐业行政处罚事先告知书》。2014年11月24日，县盐务局作出（2014）第002号《盐业违法行为责令改正通知书》，决定对畜产品公司免除处罚并责令其停止并改正违法行为。

　　【诉讼情况及处理结果】

　　2014年12月29日，畜产品公司以县盐务局为被告，向区人民法院提起行政诉讼。原告畜产品公司诉称，其于2014年6月6日向盐化公司购买了28吨肠衣盐并支付了货款，依法取得了该28吨肠衣盐的所有权。2014年7月28日县盐务局以原告畜产品公司违反《重庆市盐业管理条例》相关规定作出（2014）第04号《盐业行政执法扣押财物决定书》，将原告畜产品公司所有的10.875吨肠衣盐扣押至县盐业分公司仓库，至今未解除扣押，也没有归还原告。被告县盐务局不具有行政主体资格，扣押行为超过法定期限，在扣押时没有向原告畜产品公司出具扣押清单，也没有告知原告相关救济途径，并且将该批肠衣盐的所有权人认定为盐化公司，属事实认定不清，程序违法，适用法律错误，现请求人民法院依法撤销被告作出的（2014）第04号《盐业行政执法扣押财物决定书》，并返还被扣押的10.875吨肠衣盐。被告县盐务局辩称，被告具有行政执法主体资格，作出的（2014）第04号《盐业行政执法扣押财物决定书》事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，应依法驳回原告的诉讼请求。区人民法院审理认为：被告县盐务局系该县盐业行政主管部门，有权对该县范围内盐业经营活动进行行政管理，具有合法执法主体资格，但实施扣押畜产品公司盐产品的强制措施时，虽然当场告知了采取行政强制措施的理由和依据，制作并当场交付查封决定书，但未告知原告依法享有的权利、救济途径，亦未听取原告的陈述和申辩，查封、扣押决定书遗漏应当载明的申请救济的途径和期限事项，亦未制作并当场交付查封、扣押清单。法院还认为，查封、扣押期限届满的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押的决定，被告未予依法解除，属程序违法且适用法律错误，遂判决撤销县盐务局作出的（2014）第04号《盐业行政执法扣押财物决定书》，并责令县盐务局将扣押的10.875吨肠衣盐予以返还。

　　【争议问题和法律评析】

　　一、正当的行政强制措施不等于必然合法有效

　　行政行为不仅是一种发现事实真相、实施实体法律的过程，还是一个程序价值的选择和实现过程。行政程序除具有辅助实体规范的工具性价值外，还具有独立价值与自身的检省标准。因此，合法的行政强制措施除需要满足行为合法外，程序也必须合法。实体合法考量的是行政机关所作出的行政行为，是否有法律依据，是否在其法定职权范围内作出，适用的法律、法规是否正确等。而程序合法则关注行政强制措施是否遵循法定的顺序、时限及步骤。程序合法是实体合法的保障，是依法行政的重要组成部分。如果一个行政行为在程序方面出现违法，即使其实体方面没有问题，该行政行为依然是违法的。鉴于此，《行政强制法》第三章明确规定了行政强制措施的实施程序，第四章明确规定了行政强制执行的程序。在本案中，法院在对涉案行政强制行为的合法性进行审查时，并不单纯局限于扣押涉案财物实施结果的合法性判断，还突出了对行政强制措施过程的合法性的判断。县盐务局实施查封扣押强制措施的行为经审查具有正当性，但并不意味着其行为本身必然合法，还取决于行政机关实施查封扣押强制措施是否遵循了法定的顺序、时限、步骤。人民法院关于撤销该查封扣押决定书并责令行政机关返还扣押物品的最终判决，综合权衡行政权的效益优势与价值追求，实现了实体正义与程序正义的对接与融合。

　　二、行政机关必须按照法定的权限实施行政强制

　　行政机关必须按照法定的权限实施行政强制。根据《行政强制法》第十七条的规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。《行政强制法》第七十条规定，法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，可以实施行政强制措施。因此，有权实施行政强制的只有法定的行政机关或法律、法规授权的组织，并不是所有的行政主体都可以实施行政强制，必须是对社会事务实施管理、承担行政管理职能、依照法律法规授权具有行政强制权的行政主体。同时，依法具有行政强制权的行政主体只能在法定职权范围内实施，不得超越本机关的职权范围，也不得实施其他行政主体的行政强制权。

　　本案中，被告县盐务局系本县盐业行政主管部门，有权对本县范围内盐业经营活动进行行政管理，具有合法执法主体资格。又如，在莫某英诉某市政府、某区政府、某区城管局强制拆除房屋及行政赔偿案（见参考案例1）中，最高人民法院认为，“本案被诉的强制拆除行为并非区城管局所称的行政处罚或者行政强制措施，而是属于行政处罚决定作出后的行政强制执行。根据《行政强制法》第十三条第一款和《城乡规划法》第六十八条的规定，区城管局并无实施本案行政强制执行行为的职权”。

　　三、行政机关必须按照法定的条件实施行政强制

　　行政机关应当按照法定的条件实施行政强制。由于行政管理复杂多样，对所有行政管理领域中都适用的实施条件难以一一列举，《行政强制法》仅对实施行政强制的情况作出了概括性的指引，即制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大，具体实施条件留给单行法律规范作出规定。行政机关实施行政强制应当按照法定条件，不得随意实施。

　　如上文提到的莫某英诉某市政府、某区政府、某区城管局强制拆除房屋及行政赔偿案件中，最高人民法院认为，区城管局实施强制拆除的行为，并非为了迅速查处违法行为而作出的临时性处置，而是执行限期拆除的行政处罚决定而实施的行政强制执行行为。又如，本案中县盐务局认为畜产品公司向盐化公司订购肠衣盐违反了《重庆市盐业管理条例》的有关规定，为了防止违法物品流失，为进一步调查取证创造条件，对该批肠衣盐予以查封扣押，虽然县盐务局的查封扣押决定具有正当性，但也应当按照法定程序实施行政强制措施，否则也会因程序违法而被撤销。

　　参考案例1

　　最高人民法院（2018）最高法行申6741号 莫某英诉某市人民政府、某区人民政府、某区城管局强制拆除房屋及行政赔偿案

　　【裁判要旨】行政强制措施是指在行政处罚决定作出前，行政机关采取的强制手段，通常是为了迅速查处违法行为而作出的临时性处置；而行政强制执行是在行政处罚决定作出后，为执行该行政处罚所采取的强制手段，二者具有显著区别。某区城管局于2013年4月22日向莫某英送达《限期拆除决定书》，该决定属于行政处罚决定，而2013年8月22日作出的强制拆除行为，则属于为执行上述行政处罚决定而实施的行政强制执行行为。因此，本案被诉的强制拆除行为并非某区城管局所称的行政处罚或者行政强制措施，而属于行政处罚决定作出后的行政强制执行。根据《行政强制法》第十三条第一款和《城乡规划法》第六十八条的规定，某区城管局并无实施本案行政强制执行行为的职权。

　　参考案例2

　　重庆市梁平区人民法院（2015）梁法行初字第00003号 某畜产品有限公司诉某县盐务管理局行政强制措施案

　　【典型意义】行政行为不仅是一种发现事实真相、实施实体法律的过程，还是一个程序价值的选择和实现过程。行政程序除具有辅助实体规范的工具性价值外，其具有独立价值与自身的检省标准。因此，行政强制措施作为一种重要的行政行为，对其合法性审查不应单纯局限于查封、扣押、冻结等强制措施实施结果的合法性判断，其亦应当突出对行政强制措施过程的合法性判断，行政强制措施只有同时满足实体合法与程序合法的双重标准时才能得到人民法院的支持。