《中华人民共和国监察法》第67条将监察机关纳入国家赔偿范围，67条的规定是“监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿”。考虑到《中华人民共和国国家赔偿法》中只有行政赔偿和刑事赔偿两种（民事诉讼、行政诉讼过程中造成损害的，适用本法刑事赔偿程序的规定）。因此，本文立足于国家监察体制改革中对监察对象权利的救济，对将监察机关纳入国家赔偿程序的路径提出一点看法。
一、监察赔偿的提出
《国家赔偿法》将国家赔偿分为两大类，分别是行政赔偿和刑事赔偿。其中行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有侵犯公民、法人、其他组织的人身权、财产权行为的，受害人有取得赔偿的权利。刑事赔偿是指行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时，有侵犯公民、法人、其他组织的人身权、财产权行为的，受害人有取得赔偿的权利。 从法律对国家赔偿的分类可以看出，行政赔偿和刑事赔偿的设立是根据权力属性与职权行使方式划分不同而构建的。
我们知道，各级监察机关是政治机关，不是行政机关，也不是司法机关。监察委性质的定位决定了无法将监察机关及其工作人员在行使职权时，侵犯公民公民、法人、其他组织的人身权、财产权的行为纳入行政赔偿或刑事赔偿的范围。根据国家赔偿分类的构建方式，本文提出监察赔偿的概念，从而拟将监察机关及其工作人员因违法行使职权导致的国家赔偿包含进来。主要考虑是：其一，行为主体是监察机关及其工作人员，行为方式是违法行使职权对他人合法权益造成了损害；其二，所行使的职权是监察权，这个权力是一项全新的政治权力，同立法权、行政权、司法权一样，由人民代表大会产生，对其负责，受其监督。监察权同其他三种权力一样，同属国家权力的组成部分；其三，监察赔偿的概念同行政赔偿、刑事赔偿一样，概括了行为主体和职权本质的要素，易理解。
因此，从遵循当前国家赔偿立法的逻辑结构出发，根据上述国家赔偿的分类依据，笔者将“监察赔偿”作为国家赔偿的一项新的分类，用于规范监察机关及其工作人员违法行使职权，对公民、法人、其他组织的合法权益造成损害时给予的赔偿。用“监察赔偿”一词，易与行政赔偿和刑事赔偿区分开来，不会造成概念上的混淆。
二、监察赔偿的范围
国家赔偿的范围是国家承担赔偿责任的范围, 包括国家
承担责任的侵权损害的范围和侵权行为范围两个部分。《国家赔偿法》对侵权损害的范围主要是针对人身权、财产权、有条件下的精神损害赔偿。《监察法》67条表述为“监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿”。那么67条中的“合法权益”具体包括哪些？
方正出版社出版的《监察法释义》认为包括了财产权和人身权，没有提到精神损害能否得到赔偿。笔者认为，精神损害也应包含在合法权益内。对于国家来说, 对公民人身权遭受国家侵权行为的侵害所引起的精神损害进行赔偿, 是依法治国的内在意义;对于公民来说, 因国家违法履行职权造成公民精神上的痛苦，对其进行金钱慰抚, 是对公民权利予以更高层次的救济。这也体现了国家对人权的尊重。至于是否同样只是承担有条件下的精神损害赔偿，值得研究。笔者认为，国家侵权的本质和民事侵权并无不同，从造成的后果来看，国家侵权远远大于民事侵权。如果将国家侵权特殊化，只会造成对公平正义的削弱。因此在综合考虑国家财政收入等多方面因素下，应逐步向民事侵权中精神损害赔偿靠拢。
考虑到国家赔偿法的赔偿范围过小，许多侵权行为被排除在赔偿范围之外，建议今后监察赔偿的范围可以适当的扩大，国家赔偿制定的目的之一就是在于防止公权力的恣意，规范公权力的行使。扩大监察赔偿的范围也是对监察机关依法履行职权的一种监督。笔者认为，以下情形也可纳入赔偿范围：
国家赔偿法对于赔偿的前提是在行使职权下，造成合法权益损害，予以赔偿。对在怠于行使职权下造成合法权益损害的，未予明确。只是散见于司法解释中。最高人民法院2001年发布的《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》肯定了公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。2013年最高法院发布《关于公安机关不履行、拖延履行法定职责如何承担行政赔偿责任问题的答复》（2011）行他字第24号中也持同样的观点，肯定了公安机关不履行或者拖延履行保护公民、法人或者其他组织人身权、财产权法定职责，致使公民、法人或者其他组织人身、财产遭受损失的，应当承担相应的行政赔偿责任。
在刑事赔偿方面，2004年最高法院发布的《关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）》对查封、扣押财物故意不履行监管职责造成损害的，承担赔偿责任。但是这个司法解释只是针对法院的，检察机关、公安机关、看守所、监狱管理机关怠于履行职权造成损害，并不能直接适用这个规定。
在实践中，不排除监察机关及其工作人员因为怠于行使职权下，发生的侵犯他人合法权益的情况。比如，《监察法》23条规定了“冻结的财产经查明与案件无关的，应当在查明后三日内解除冻结，予以退还”，44条第2款规定了“监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。”如果监察机关怠于行使职权，造成对他人合法权益损失的，是否需要承担赔偿责任？笔者认为，无论是出于形式法治的要求，还是出于实质法治的精神，亦或是从法律的延续性、统一性来看，都应当将监察机关怠于履行职权造成他人损害的情况纳入监察赔偿范围。当然，这里也要看：一、是否存在作为义务的来源；二、怠于履行职权与造成损害之间是否存在因果关系等。
综上，笔者认为，结合监察委的12项职权，对于监察赔偿范围可以规定为“监察机关及其工作人员错误采取留置措施的，刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的，违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的，受害人有取得国家赔偿的权利”[1]，同时，把监察机关及其工作人员在怠于行使职权下造成公民、法人、其他组织合法权益损失的也纳入赔偿范围。
三、监察赔偿归责原则
许多国家的国家赔偿法一开始就采用多种归责原则, 呈现出多元的结构体系。由于各自的国情不同, 各国在归责原则体系的设置上有不同的侧重点 ,如以法国为代表的采用过错责任为主，无过错责任(危险责任)为辅的归责原则体系；以英、美 、德、日为代表的采用过错责任原则体系；以瑞士为代表的采用违法责任原则体系。也有个别国家采用单一的危险责任或结果责任原则。[2]
在我国，1995年确立的国家赔偿归责原则是单一的违法责任归责原则。2010年修改的《国家赔偿法》对此作出了修改。这个可以从《国家赔偿法》第2条中得出结论。第2条规定是“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。修改后的《国家赔偿法》第2条中删除了原法条中“违法”两字。那么修改后的《国家赔偿法》是否真的做到了像马怀德教授认为的那样取消了单一的违法归责原则，从而在实质上承认了国家赔偿归责原则的多元化？[3]笔者认为值得商榷。
《国家赔偿法》总则第2条中虽然删除了“违法”两个字，但是在分则中并没有弱化违法责任原则。只不过在立法上不再确认违法责任原则的统领和指引地位，而是确立了违法责任原则和结果责任这样一种归责原则。这在行政赔偿和刑事赔偿的具体条文里可以窥见一斑。简单的讲违法责任原则适用在行政赔偿领域和部分刑事赔偿领域，结果责任适用在刑事赔偿领域。鉴于篇幅，本文不再展开。
现在的问题是，监察法67条只是原则性的规定了监察赔偿，对于归责原则等具体细节均没有规定。笔者认为，目前在国家赔偿法尚未修改的情况下，为了保证法律实施的统一性，监察赔偿宜采用相同的归责原则。当然，随着我国法治进程的不断纵深推进，依法治国理念不断深入，国家赔偿的范围也会逐步拓宽。将来在修改国家赔偿法的时候，应考虑重新构造国家赔偿法的归责原则。
笔者认为，国家赔偿就是一种特殊的侵权行为下的赔偿责任，为了体现出同侵权责任法的共同特性，将来包括监察赔偿在内的国家赔偿应以过错责任为基本的归责原则，辅之以结果责任等其他多种归责原则，形成多元化的归责原则。从而最大限度地保护公民、法人和其他组织的合法权益。
另外，考虑到国家与公民、法人、其他组织之间对于资源、信息掌握的不对称性，举证能力强弱等因素，是否可以在监察赔偿中引入“举证责任倒置”原则？《国家赔偿法》第15条、26条中对于采取限制人身自由措施下（羁押期间），导致被限制人身自由的人（被羁押的人）死亡或丧失行为能力的，由赔偿机关举证证明行为与结果之间是否存在因果关系。但是这只是针对限制人身自由这一块，对于除上述情况外的还是适用谁主张谁举证的举证原则。假如今后在监察赔偿中也引入“举证责任倒置”原则，其范围是参照15条和26条，还是可以作更大的扩展，也值得研究。
四、监察赔偿程序
《国家赔偿法》对于行政赔偿和刑事赔偿的程序做了截然不同的规定。行政赔偿程序确立了向赔偿义务机关申请赔偿、 通过复议或是行政诉讼提起赔偿以及单独提起行政赔偿诉讼的形式；司法赔偿则确立了“向赔偿义务机关提出申请—— 向赔偿义务机关上级机关申请复议——向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定”的一种递进式程序。二者的主要区别在于，司法赔偿程序并未纳入诉讼渠道。[4]
有观点认为监察赔偿程序应适用该法关于刑事赔偿程序的规定。[5]笔者认为不妥，我们知道，《监察法》赋予监察机关的职权具有混合性质，既可以调查职务违法，也可以调查职务犯罪。在处置阶段中，对于职务违法的，可以作出政务处分，对于涉嫌犯罪的，应移送司法机关。所以，这种权力完全不同于传统意义上的行政权或司法权。因此，无论是行政赔偿程序，还是刑事赔偿程序都无法将监察赔偿包括进去。对于监察赔偿的程序设计，笔者认为应重新设计，而不能简单的适用某一赔偿程序。
具体来说，应该包括以下几个方面：一、对公职人员职务违法调查及作出处置下的救济权，二、对公职人员职务犯罪调查及作出处置下的救济权。根据《监察法》的规定，监察委享有谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置、通缉、限制出境等措施。上述职权运用在调查职务违法下，具有行政行为的性质；运用在调查职务犯罪下，具有类似司法行为的性质。
对职务违法的处置结果有：谈话提醒、批评教育、责令检查、予以诫勉、警告、记过、记大过、降级、撤职、开除、问责等。对职务犯罪的处置结果是移送司法机关、撤销案件。
笔者认为在调查公职人员涉嫌职务犯罪中侵犯公民、法人、其他组织合法权益的救济程序可以参照刑事赔偿程序。虽然现在主流观点均认为监察机关在调查职务犯罪中行使的权力性质是调查权，非侦查权。但是无论从其来源，还是从其实质来看都相当于侦查权。同时，刑事赔偿自始至终都是通过非诉讼途径来解决的，监察赔偿参照刑事赔偿程序，也避免了在诉讼中把监察委置于何种性质的被告这样一个问题。所以参照刑事赔偿程序构建监察赔偿（调查职务犯罪）在理论上是可行的。
难点在于在调查职务违法中产生侵权行为的救济程序构建上。比如说因留置、冻结、扣押等使用不当给公民、法人、其他组织的合法权益造成损害下，如何保障受害人的救济权？在监察体制改革前，监察机关是按照《行政监察法》等法律行使上述职权，在侵犯相对方合法权益造成损害的，相对方可以提起行政赔偿诉讼。但是在监察体制改革后，政府序列的监察机关已经不存在了，取而代之是由人大产生的，对人大负责，受大人监督的监察委员会，从行政监察变为国家监察。监察委员会不再是政府的组成序列，而是与政府并列，由人民代表大会产生行使国家监察职能的专责机关。然而监察委的上述职权又带有行政行为的特点，这个时候，是否允许被调查人员对于监察委提起行政诉讼？如果可以，鉴于监察委不是行政机关，那么提起行政诉讼的法律依据是什么？是否扩大行政诉讼范围，将监察委在履行类似行政性质职权的行为纳入其中？如果不允许，那么又如何保障被调查人员的救济权利？笔者认为至少不宜像刑事赔偿那样非诉途经解决，毕竟两种权力的属性不同。
五、结语
目前，国家监察体制改革在全国范围内继续开展试点，笔者认为对监察机关权力的组配和制约，与对公民、法人、其他组织合法权益受损下的救济应当同步展开和推进。党中央强调依法治国首先是依宪治国，在监察体制改革迈向深水区时，更应该重视对公民、法人、其他组织合法权益的救济，这也是对宪法的维护和回应。在《监察法》已经出台的情况下，重新修改《国家赔偿法》也应尽早纳入立法计划。为了保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进监察机关依法行使职权，作为一种对监察机关权力制约和监督的逆向监督方式，笔者认为重新修改《国家赔偿法》，将监察赔偿纳入国家赔偿范围的步伐不应该落后于国家监察体制改革太多。
[1] 国家监察体制改革中法治保障初步思考，沈思
[2] 论我国国家赔偿法的归责原则 刘嗣元
[3] 国家赔偿制度的一次重要变革 马怀德
[4] 监察委纳入国家赔偿义务机关的证成与路径 王鸾鸾
[5] 国家监察体制改革中法治保障初步思考，沈思
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