关于乡镇人大机构设置之我见
笔者受命参加本县人民代表大会志的编修工作，在编修工作遇到一个问题，就是原志（草稿）的一章的标题为“乡镇人大主席团工作”，如果用此标题，那么乡镇人大主席副主席工作情况好像又不能涵盖，究竟是改为“乡镇人大及其主席团工作”，还是改为“乡镇人大（主席团）工作”，或者是“乡镇人大工作”，抑或是“乡镇人大主席团和乡镇人大主席副主席工作”？为了弄清这个问题，通过查阅有关资料、研究相关法律、调查实际情况，笔者认为，为加强基层民主法制建设，不断完善人民代表大会制度，确保乡镇人大依法履职，应该修改相关法律法规，按照依法履职需要设置乡镇人大机构。
一、目前乡镇人大的现状
1986年之后至1995年之前，根据1986年修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（下面简称《地方组织法》）规定，乡镇人大一般都选举设立了主席团，1992年6月湖北省人大常委会等编辑的《人民代表大会词典》指出：“乡镇人民代表大会主席团，是乡镇人民代表大会会议的领导机构，在会议闭会期间兼具常务机关的部分职能。”这里的界定，应该说是符合当时乡镇人民代表大会主席团的职责定位和工作实际的，同时也表明乡镇人民代表大会主席团不同于县和县级以上人民代表大会主席团，县和县级以上人民代表大会主席团仅仅是主持会议的临时性会议的领导机构，会议结束则自行解散，不具备常务机关（或者又称为常设机构，下同）职能。1995年修改后的《地方组织法》第一次明确规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席一人至二人。”并规定“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。”自此，似乎让人产生这样的印象：乡镇人民代表大会主席团已经不具有常务机关的职能，乡镇人民代表大会主席副主席才能履行常务机关的职能。2004年修改后的《地方组织法》，对乡镇人民代表大会主席团以及乡镇人民代表大会主席副主席有关规定，没有大的实质性修改。根据调查了解，在乡镇人大的实际工作中，来凤县乡镇人大目前基本是两种模式运行。一种是，乡镇人民代表大会主席由党委书记兼任，选举配备副主席一人，另外安排一名人大干事协助副主席处理乡镇人大日常工作，基本上把乡镇人民代表大会主席团当作是主持会议的临时性机构，这样给人的感觉是，好像乡镇人民代表大会主席副主席加上人大干事，就是乡镇人大的常务机关，但是，目前这种制度设计，是否又有悖“人大必须集体行使职权”的规定。另一种是，除大部分情况与前一种相同外，在闭会期间还是注重发挥乡镇人民代表大会主席团作用，例如有些乡镇人大，还每季度召开一次主席团会议，研究决定有关重大问题，但是，也没有明确把乡镇人民代表大会主席团作为常务机关来对待。
二、法律法规规定的模糊性和矛盾性
2004年修改后的《地方组织法》和2010年修改后的《湖北省乡镇人民代表大会主席团工作若干规定》（下面简称《若干规定》）对乡镇人民代表大会、乡镇人民代表大会主席团、乡镇人民代表大会主席副主席的有关规定来看，笔者认为存在模糊性和矛盾性。
其模糊性表现在：第一，无论是《地方组织法》还是《若干规定》，既没有明确规定乡镇人民代表大会主席团是常务机关，也没有明确规定乡镇人民代表大会主席团不是常务机关；第二，无论是《地方组织法》还是《若干规定》，既没有明确规定乡镇人民代表大会主席副主席是常务机关，也没有明确规定乡镇人民代表大会主席副主席不是常务机关；第三，向乡镇人民代表大会报告乡镇人大工作，是乡镇人民代表大会主席团，还是乡镇人民代表大会主席副主席，《地方组织法》没有明确规定。
其矛盾性表现在：第一，《地方组织法》有关“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。”“地方各级人民代表大会每届第一次会议，在本届人民代表大会代表选举完成后的两个月内，由上届本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的上次人民代表大会主席团召集。”“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复”等规定，似乎又将乡镇人民代表大会主席团视同为常务机关，如果乡镇人民代表大会主席团不是常务机关，那么，乡镇人民代表大会主席团要履行上述职责，似乎在逻辑上又说不通，因为按照常理来讲，通常不会对一个不存在的机构而赋予该机构必须履行的有关职责。第二，如果《地方组织法》将乡镇人民代表大会主席团作为非常务机关的话，那么，《若干规定》对“乡镇人民代表大会主席团成员协助开展以下工作”的5条规定，似乎又于法无据，因为“以下工作”多数是闭会期间的工作。第三，县和县级以上人民代表大会没有设置主席副主席或者主任副主任职务，只是在县和县级以上人民代表大会常务委员会设置主任副主任职务，而乡镇人民代表大会设置主席副主席职务，上下职务似乎不太相称。
其次，从词语的对应关系来看，《地方组织法》规定“……由上届本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的上次人民代表大会主席团召集。”众所周知，“常务委员会”的性质是县和县级以上人民代表大会的常务机关，而乡镇人民代表大会“主席团”是否常务机关或者常设机构，性质目前却不明朗。
此外，从两组词的词义来分析，“机构”：泛指机关、团体或其他工作单位。“职务”：职员所具有的头衔称谓，包括职权和职责两方面内容。“主席”：一般指一个机构或委员会内的领导人，根据机构的类型有多种不同称谓。“主席团”：组织领导和主持会议的团体。由此可见，“主席”是一种职务称谓，而不是机构称谓；“主席团”则是机构称谓。如果乡镇人民代表大会主席团不是常务机关的话，那么，乡镇人民代表大会目前就没有常务机关。
总之，上述规定的模糊性和矛盾性,导致了乡镇人大工作无所适从、难以操作，也影响了乡镇人大依法履职。
三、修改相关法律法规的建议
为了统一思想，厘清关系，方便履职，从而推动乡镇人大卓有成效地开展工作，笔者建议修改相关法律法规，从法律层面明确规定乡镇人民代表大会设置常务机关及其名称、性质、职责、作用等。
第一，从法律上明确规定：乡镇人民代表大会主席团（当然，也可以在调研论证基础上更换别的名称）就是乡镇人民代表大会常务机关。
第二，从法律上明确规定：乡镇人民代表大会主席团的性质、职责、作用等。
第三，乡镇人民代表大会主席副主席，改称为乡镇人民代表大会主席团主席副主席。
第四，在有关法律法规没有修改的情况下，考虑到恩施州是少数民族聚居区，笔者建议恩施州各县市，可以根据2004年修改后的《地方组织法》第九条“少数民族聚居的乡、民族乡、镇人民代表大会在行使职权的时候，应当采取适合民族特点的具体措施”的有关规定，统一在乡镇人民代表大会设置主席团，明确其为常设机构，并根据乡镇的实际情况，选举配备5～9人作为主席团成员（除主席团主席副主席外，其他成员均为兼职），以便乡镇人大更好地履职。
由于笔者是人大工作的一名新兵，加上水平所限，学习不够，研究不透，以上所述，还极为肤浅，恳请行家里手不吝指教。
(来凤县人大常委会民族法制工委 李 明)
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