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“民国石家庄的城市往事”系列报道之三
核心提示
由于史料短缺缘故,长期以来人们对20世纪20年代石家庄“市自治”的情况知之甚少。直到民国档案《直隶全省自治筹备处令石家庄商会会长张士才呈请设立市自治会卷》的发现,才为我们还原了“市自治”本来面貌,逐步了解了“市自治”对石家庄城市化发展的历史影响。“市自治”是石家庄城市发展史上标志性的重要事件,对早期城市行政功能的创立起到了重要作用,而且直接推动了石家庄城市化发展的步伐。
□特约撰稿/河北广播电视大学教授 李惠民
“市自治”促进城市行政管理体制的民主化和法制化
20世纪20年代,石门市自治会和市政公所的成立,标志着一种全新的地方城市行政系统形成。“市自治”的城市行政管理系统有别于以往行政系统,它的新颖性表现在以下三个方面:
其一,它属于地方城市的行政自治社会团体,既独立于国家行政系统之外,又与地方政府行政体系紧密衔接。依照《市自治制》规定,自治地域范围有严格的限制,“市自治团体,以固有之城镇区域为其区域”。现任国家行政系统人员不得在“市自治”团体中兼职,不得拥有被选举为市自治会会员及市自治公所职员之权。“市自治”团体具有相对独立性,但要接受地方政府的指导和监督。“凡市以县知事为直接监督,其上级监督机关依现行官制定之”,“直接监督官署,因监督之必要,得发命令或处分”。县署官员虽然对市自治团体拥有这种监督权,但并不能直接干预“市自治”团体的独立执政。对此,获鹿县知事李遵青颇有微辞,“石庄自治公所借自治之名,垄断市政,曾改名为市政公所,自举市长周化邦,行使其普通市市长之权,县政府不敢过问”;特别是对于地方自治财政,“实行操纵一市之财政,但便私图,恐非公意,而省政府对此不甚留意,县长之微,又何敢争。”由此可见,县知事对“市自治”的监督权所流露出来的感受,并非是自豪,更多是无奈。
其二,它属于具有近代化特征的地方城市行政管理系统,不仅市自治采取由市住民选举的方式反映出了民主化的趋势,而且市议会与市政公所相互制约的体制也反映出了法制化的趋势。石家庄“市自治”的城市行政管理体制产生,不仅具有法律依据,而且完全按照民主选举程序自下而上的产生。“市自治”筹备处获得正式批准进入实施阶段,由县公署委任选举投票管理员、投票检察员、开票管理员、开票检察员,并在县知事监督下,经过全市“公民”不记名投票,公开选举城市自治机构。1926年8月20日,全市的正式选民参加“亲自投票,计共发出印票一万三千九百三十八张。次日当众开票计入柜者一万三千七百六十四张”,选举出了得票最多的前十名,当选为市自治会的议员。再由市自治会的议员通过记名投票方式,选举出市政公所市长和市董。这在石家庄历史上是第一次,开创了前所未有的大规模公开民主选举的先例。
其三,《市自治制》确定了市议会与市政公所相互制约的体制。市议会对市行政有约束和监督。“市自治会对于市自治公所所定规则及执行事务,视为逾越权限、违背法律、或妨害公益时,得提案决议,开具理由,呈请直接监督官署核准,停止其执行。”市行政对市议会也有约束和牵制。“市长对于市自治会议决议事件,视为逾越权限、违背法律、或妨害公益者,得于五日内申述理由,提交复议。市自治会仍执前议时,得呈请直接监督官署核准,撤销之。”虽然“市自治”的地方城市行政系统不可避免地存在着一些局限和弊端,但民主化和法制化的突出特征无疑代表着一种进步的趋向。
“市自治”实现了警区、新建城区、行政村三者的城市管理整合
筹备“市自治”之前,石家庄地盘上存在三个管理系统,即警察局、商会、村公会,它们分别承担着不同的地方管理职责。警察局是获鹿县知事指挥监督下负责地方司法行政等事务的机构;商会是石家庄工商业者跨行业联合的商务管理机构;村公会是管理石家庄行政村事务的基层组织。20世纪20年代,石家庄产生的市自治会和市政公所,是涵盖整个新建城区的城市管理系统,也是石家庄区域发展史上,第一次产生的地方城市行政管理机构。石门市自治会和石门市自治公所兼容了警察行政管理、商会经济管理、村公会社会管理三个系统的部分职责,整合出了一种全新的城市行政管理模式。
首先,作为城市行政自治管理机构,石门市自治公所与石门警察机关在城市管理职责上有了明确分工,警察机关向市自治团体移交了原来的捐务权。“所有地方建设系就警察厅之捐务股,收归市办,以原有收入从事进行。”警察部门作为地方政府的机关,其经费主要由政府预算解决,“经费除省补助一部分外,其不足数地方自筹”。警察机关对石门地方财政具有某种依赖关系,需要市自治公所予以经费支撑。新成立的市自治团体与石门警察厅协调一致,在管理角色上配合默契,将石家庄“市自治”改成为石门“市自治”,实现了行政区“改名换姓”,完成了石家庄村、休门村、姚栗村、任栗村的行政合并,从而为“市自治”日后正常运转创造了和谐的管辖环境条件。
其次,作为城市行政自治管理机构,石门市自治公所与商会关系密切
再次,作为城市行政自治管理机构,石门市自治公所与石家庄村公所、休门村公所、姚栗村公所、任栗村公所确立了上下级的行政隶属关系,理顺了村公所在新兴城市中的地位。随着城市化的发展,村公所职责范围逐渐扩大,但是,其主要职能是管理和协调原住民的土地行政和日常事务的基层组织。建立石门市后,石家庄村与休门村、姚栗村、任栗村一样,皆隶属于石门自治市和石门警察厅的管辖。严格地说,“将休门并入石家庄”、“石家庄、休门两村合并”、“石庄休门两市合并,更名为石门市”的表述都不准确、不严谨。
“市自治”推进了石家庄城市化的发展步伐
石家庄实施“市自治”,对城市经济发展、市政设施建设、城市空间拓展、城市人口增加、慈善救济事业等方面产生了重要影响,推进了城市化的发展。
在筹办和实施“市自治”期间,有一大批现代工业企业建成投产,奠定了近代石家庄工业产业的基础,构成了近代石家庄工商业经济的基本结构。“市自治”期间,石家庄第三产业也获得迅猛发展,已经呈现出“商贾云集,人民辐辏,市面各色商业无不毕具”的繁华景象,这个时期石门的工商业进入了快速发展期。
由于工商业的发展和“市自治”的推行,20年代的城市区域得以迅速拓展,城市空间发展面貌一新。此后10年,石家庄城市空间便已经突破了获鹿县“正东路”的东南界限,将“东南路”的元村、彭村等连接为一体了,全市面积达到了11平方公里。
石家庄实施“市自治”期间,还完成了历史上的第一个城市规划《开展石家庄商埠计划书》。石家庄城市化初始阶段,城市空间发展所形成的空间规模、空间组合、空间质量带有很大的自发性。这种自发性表现在以时间先后的自然顺序发展,欠缺空间布局规划。当务之急,迫切需要制定一个城市规划,即“故开展本埠之具体计划,为现今之急图。”作为城市规划的制定者王骧,不仅走访了石家庄工商各界首领,而且在起草初期接触过周维新(后来出任市长职位),还与石家庄转运业的龙头老大“京正两路矿务转运道岔联合会”马庚芹会长进行了反复会商,并与掌握地方实权的石家庄商会会长张庸池等多次协商。终于在1927年由山西范华印刷厂出版这部侧重城市布局的《开展石家庄商埠计划书》,它对近代石家庄城市发展产生了深远影响。
石家庄“市自治”对城市化进程的推进,还表现在拉动了城市人口的快速增加。虽然20年代石家庄曾“因连年战争,商业不振,人口大减”,但未能遮挡住自治城市焕发出来的魅力,并未阻挡住自治城市对外来移民的强烈吸引力。实施“市自治”以后的8年间,人口机械增长迅速,市住民总数几乎翻了一番。到1933年7月户口调查时,石门达到了63156人,使城市化人口达到了一个新高度,实现了近代石家庄城市人口的第三次跳跃增长。
市政建设随着“市自治”的推进,亦大有起色。特别是市政公所建立后,“而事无不举。例如,修筑马路,栽植树木,展宽街道,缩减警费,组织卫生清洁,设立民众学校及阅报所,购置义地等项。《石门市救济院成立八年之概览》记载说,”关于兴利除弊,及种种有益于地方、有益于民众之事,不问难易轻重,力之所至,无不期底于成“,石门全体市民”有口皆碑“。
总之,20世纪20年代实施的“市自治”成为石家庄城市管理体制近代化的一个重要阶段,它标志着石家庄城市行政功能的初创,对后来的城市管理体制产生了积极的促进作用。
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