陈 伟
有报道称,由于各地财政资金配套乏力,国家或在2010年加大“4万亿”经济刺激计划中的中央投资比例。我们认为,此举将有效提高今年中央拉动投资增长的有效性,但是要想彻底解决当前各地财政的困局,有效支持地方经济增长,还需要有更详尽的制度安排。
1994年实施分税制,地方政府的收支状态就处在持续恶化过程中,如1994年以来,虽然中央和各地财政收入的比例基本稳定,但各地财政的支出比例逐年上升,从1994年的69.7%上升至78.7%,由此导致各地财政的自给率逐年下降,如从2000年的0.62下降到2008年的0.58。
金融危机的产生恶化了地方政府的财政收入状况。2008年底以来,中央政府为了应对金融危机也而出台的4万亿的大规模投资计划,要求地方政府自筹其中的2.8万亿配套资金,对各地财政收支形成新的压力。据审计署调查,在实施的1981个重点项目中,存在一些地区和项目的配套资金还没有完全落实的情况。其中地区配套资金没有落实的最严重地区缺口达到40%。
在地方配套资金捉襟见肘情况下,虽然中央政府也有制度创新试图解决该问题,如2009年地方政府发债2000亿,但还是杯水车薪,不少地方政府也就只有不计手段地通过多种渠道筹集资金,如过分刺激房市发展以争取获得更多的土地财政收入,通过成立城投公司大举借债。2008 年初,全国政府融资平台公司负债总计约为1.7万亿元,而到了今年5月末,此类政府融资平台负责已上升到了5.26 万亿元,在不到一年半的时间里增加了3.56 万亿元,其中85%来源于银行贷款,这大大增加了各地财政风险向金融风险转移的可能。
地方税制改革势在必行。目前经济已经明显复苏,地方政府财政收入会有所好转,但是由于2010年中央赋予地方的经济建设任务更重,地方政府面临的配套资金压力同样很大,如今年新增中央投资支出5880亿,比去年多增1000亿;中央对于民生投资[7.18 -1.24%]支出还会进一步扩大,如在住房方面,2008年底国家曾提出,未来3年内通过投资9000亿元,解决747万户低收入家庭住房困难,但最新保障计划拟将747万户增至2012年的1540万户,这意味着一年之内增容800万户,超过2008至2011年3年总体水平,照此估算,新增投资额有望超过18000亿元;中央提出2010年将积极推进中小城镇建设,这都要求地方加大有关的基础设施建设,教育,医疗配套等投资等才能使城市承载新增加的人口。
另一方面,中央为防范金融风险,对于地方政府的融资开始施加更严格的控制,如财政部已经叫停各地财政违规担保向社会公众集资的行为;中央银行要求商业银行对于地方融资平台给予更严格信用风险管理,防止变相使用银行贷款作为项目资本金。
因此,我们预计,中央政府今年被迫会对目前不合理的中央和各地财政收支进行调整,而实际上政策微调已经开始,如住建部表示,国家将适当提高对中西部廉租住房建设的补贴标准。但我们认为,这样的调整还很不够,有必要从制度上完善地方税制,扭转当前财税收入和支出比例不平衡的现象,如提高地方政府在主要税种——增值税,所得税等的分成比例,为地方政府开辟新的税源等。 (作者单位:民族证券)
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