“PPP融资专题研讨会”
中国PPP项目融资相关问题与对策建议
记录与整理：王守清博士
清华大学建设管理系教授暨清华大学恒隆房地产研究中心PPP研究室主任
（注：不完全是王守清的观点，只是基于中央某部委研讨会的记录）
存在问题：
l 能力建设问题
¨ 缺少专业经验和人才，政府和金融机构也缺；
¨ 政府希望金融机构和企业做PPP项目方案，既不合理，也说明政府缺能力；
¨ 缺少具备全过程全方位能力的投资主体，特别是有运营意愿和能力的；
¨ 现有融资平台的转型改造问题：如何参与PPP？如何公告其债务与政府无关？
l 动机与观念问题
¨ 投资主体缺乏长期投资意愿，都强调快速收益和尽快退出；
¨ PPP被泛化了，而且政府还包装项目，不规范，投机拿中央政策优惠；
¨ 政府定价调价强势地位，缺乏市场化，投资者没有风险对价谈判和实施能力；
¨ 金融机构只做副省级地方政府的项目或中央部委特别是财政部的入库项目；
¨ 各方观念都没有改变，还是传统思维，如地方政府主要还是为了上项目，不考虑物有所值、财政承受力和效率提高；投资者还是要求签8-12%保底或变相保底收益率；金融机构还是按传统放贷流程和标准进行评审和放贷。
l 法律法规政策与流程问题
¨ 政府对项目的入库、筛选和审批程序与过去不同，财政承受力评估不透明，缺物有所值评价指引（注：研讨会是在财政部2015年12月28日发布指引之前召开的，即使该文发表了，只要求定性评价，定量评价由地方政府决定，后者也不知如何做）；
¨ 不同部委特别是发改委和财政部的相关政策不清晰、不完整和不一致；
¨ 法规、政策、手册、工作机制等待完善，特别是招投标程序（招标投标法或政府采购法？各种方法的前置条件与适用流程不同）、税收优惠、配套融资政策、项目的排他性、定价调价机制、法律救济措施（特别是对金融机构和投资者）；
¨ 对政府补贴或支付的支持、担保或保证措施不足；
¨ 政府财政还不够透明，财力与支付能力难评估和监管；
¨ 政府补贴或支付纳入预算只考虑3年，虽然有滚动考虑，但长期如何保证？
¨ 资产产权一般不能给金融机构，只能给经营权；
¨ 虽然政策已明确可质押经营权和收益权给金融机构，但物权法未明确可质押；即使可以，如何办理登记？是否可以转让？而且，由于银行法不允许银行经营，即使允许，银行也不会经营；
¨ TOT涉及的资产让渡文件不匹配，按并购处理又涉及7年60%贷款限制；
¨ 纳税政策不明确，特别是涉及二次纳税问题，而且，营改增后如何纳税？
¨ 项目如何折旧与摊销方法尚待明确；
¨ 联合体的准入资质问题，政府常要求各个股东都有资质，既不合理，也没必要；
¨ 项目失败后的退出和救济问题，特别是后者，因行政诉讼法及司法解释明确了特许经营合同是行政合同，但PPP合同呢？
l 项目的适合性问题
¨ 缺优质项目，或即使有，政府也不拿出好项目做PPP，而是留给本地国企传统模式做；
¨ 大部分项目都需要政府补贴和支付，受制于地方政府财政承受力；
¨ 很难实现国际惯例的有限追索，对投资者风险极大；即使少数做到有限追索，对金融机构风险较大，但非常取决于项目本身好坏、项目干系人经验及干系人之间所签合同水平，由于上述种种问题，金融机构还是满足于传统企业融资方式，躺在挣利息差。
对策建议：
l 中央部委应规范市场环境（包括规范地方政府），加强市场引导；
l 广泛吸引社会投资者，吸引各种基金；
l 促进PPP项目的证券化，完善相关法律，建立交易平台；
l 加强对项目的筛选和评估，至少得有概算和预可研；
l 中央政府要加强对地方政府的培训、指导、审核与监管，包括提供合同文本、专家库、流程、评标和谈判等；
l 加快建立信息平台，公开相关信息，如项目、政府财政与债务、咨询、律师、平台公司名单（注：2015年12月28日财政部已发表有关综合信息平台文件）；
l 建立政府违约后的救济机制（目前企业对政府违约后没有有效办法），中央政府提供增信，完善担保和保险制度，甚至可建立担保基金；
l 因有限追索项目融资难实现，可让有实力的融资平台公司提供各种支持；
l 推动创新融资的保障机制，倒逼金融机构放松放贷和风控标准与流程，并降低融资成本；
l 金融机构要转变做PPP放贷和投资的思维和流程，例如，如果符合信贷条件，则按信贷评审流程；如果不符合信贷条件，则总行专门运作（而不是各地分行各自为政），利于知识管理、风险管控和产品创新，尝试各种融资模式，如：
¨ A+B模式：A为工程公司，出90%资本金和贷款，允许快进快出（类似BT的短期参与）；B为运营公司，出10%资本金和贷款，长期参与；
¨ 股+债+贷模式：小股大债，投资者和金融机构共同出资本金，但金融机构持有的股份不是同股同权，只是通过赚取利息承担相应风险，类似于夹层资金（其实就是明股实债），实现项目全过程风险分担；但只适用于好项目，需要严格规范运作，政府须公布财政收入与债务并增信；
¨ 工程企业与产业基金组成联合体：产业基金控股投资，工程企业参股完成建设，解决股权问题；产业基金负责其它贷款融资；政府提供有关支持或担保（不一定是融资担保，因可能违规）、必要回购和补贴承诺等。这样，有可能实现有限追索。
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