【摘要】：2015年4月21日出台的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定国家鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金，提出了PPP融资的又一新型方式——产业基金。目前，关于产业基金入股PPP的模式已经有所探索，也有一些地方实例正在进行之中。但是，基于产业基金本身的特点以及目前的金融市场，产业基金与PPP的结合仍需要进一步的探索。
【关键词】：产业基金 PPP 模式 问题
一、概述
自《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称“43号文”）发布以来，以前城投平台融资，地方政府隐形担保的方式受限，PPP（公私合营）逐渐成为地方基础设施建设的新型开发方式和融资模式。为此，国家以及各地出台了若干配套政策法规支持这一新型模式的推广。如之前财政部出台的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》及《PPP项目合同规范》；发改委颁布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《政府和社会资本合作项目通用合同指南》等文件均在PPP模式的推广和实施上进行了有益的探索；同时，财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等配套性文件的出台亦为PPP完善了相应环节的配套措施。上述政策及文件的制定给PPP带来了不少利好政策，为现实中PPP项目的开展也提供了一定的操作标准和规范。但是在实践中，PPP在如火如荼进行的同时，却陷入叫好不叫座的尴尬。据不完全统计，目前PPP合同的签约比例大约是13%，各方犹疑可见一般。
2015年4月21日出台的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（“以下简称《办法》”），一方面在完善特许经营价格或收费机制上有所前进，同时也为PPP融资提供了切实可行的新举措。《办法》第二十四条规定：“国家鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金。鼓励特许经营项目公司进行结构化融资，发行项目收益票据和资产支持票据等。国家鼓励特许经营项目采用成立私募基金，引入战略投资者，发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式拓宽投融资渠道。”为此，不少业内人士提出，可将产业基金作为PPP融资的新型方式，通过入股参与PPP运作，拓宽PPP项目中的融资渠道。
二、产业基金入股PPP的模式
产业基金是一大类概念，一般是指向具有高增长潜力的未上市企业进行股权或准股权投资，并参与被投资企业的经营管理，以期所投资企业发育成熟后通过股权转让实现资本增值。根据目前已经开展的产业基金入股PPP的模式来看，主要为有限合伙型及契约型两种交易结构。
1、有限合伙型模式
该种模式的典型代表为重庆巴南基金PPP项目。在该项目中，国开城市交通投资发展基金投资百亿入股巴南区政府PPP项目，助推巴南城市开发、基础设施、棚户区改造和园区开发建设。据了解，合作双方将按照“投贷协同，产融结合”的模式，立足巴南区城市综合开发领域，共同投资开发建设。该项目以巴南滨江路沿线2758亩储备土地的整体开发作为先期合作，总投资为30亿元。之后以点带面逐步拓展至全区的各类城市综合开发项目，预计总投资达100亿。具体交易结构如下：
在上述模式中，国开基金引入的资金(通常为银行资金)作为优先级LP，占80%；地方政府平台和施工企业投入一部分资金作为劣后级LP，占20%；国开基金作为GP，收取一定的管理费，但也会投入少量的资金作为劣后方。然后，由合伙基金成立项目公司负责一级土地整治，项目公司将土地整理交由央企开发。同时，开发商、施工央企以及政府平台三方联合作为劣后级LP，为银行的优先级资金提供一定的增信措施。
除上述外，2014年10月成立的浙建股权投资基金亦采取该模式参与PPP项目。其中，由浙江基投公司担任LP，浙建集团和万向信托各出资10%担任劣后级LP，优先级LP “考虑寻求银行资金”。该产业基金暂设置规模50亿元，今年预计投资20亿元，重点投向浙江省内县域基建项目，包括保障房建设、道路等。
2、契约型模式
该模式的典型代表为西北某省会开发区产业园PPP项目。该项目基金规模为人民币50亿元，其中银行理财资金为优先级，当地园区平台公司为劣后级，双方占比为4：1。具体交易结构如下：
在该项目中，当地国企先行成立项目公司。之后，由券商/信托设立并管理的信托/资管计划认购该项目公司的股份。同时，信托份额/资管计划份额的80%对接银行理财资金，由银行理财资金认购，剩余20%由园区平台公司作为劣后认购。该项目的投资方式为采取投贷结合的模式，即信托/资管计划持有项目公司51%股权，同时向项目公司提供委托贷款。
三、存在问题
目前，该种以产业基金入股PPP项目融资的模式尚在初步探索中，也落地了一部分典型项目。无疑，产业基金作为财务投资者进入PPP项目，可以减轻PPP项目的财务压力，同时在合同能够有效履行的情况下，投资收益稳定，且风险较低。但是在地方实践中，鉴于产业基金财务投资的天然属性，部分产业基金在项目中表面上是表外融资，不增加地方债务，但实际上多要求地方政府出具“安慰函”，以土地出让收入作为担保措施；同时，还有部分产业基金约定较为明确的投资期限和固定回报率，待期限到期后，即要求政府平台回购并返还投资本金及支付固定回报。在上述情形下，尽管产业基金系以股权方式进入PPP项目，但是从本质上来看，该种方式仍属于“明股实债”，增加了地方政府的隐性负债，为43号文所禁止。
四、总结
产业基金作为PPP新型的融资方式，其发展对于PPP的推进大有裨益。但是根据目前产业基金的特性及投资者的需求，短期投资期限和投资者对固定收益回报的期望值，使得产业基金在入股PPP的过程中依然存在若干问题，须进一步随着相应政策的出台以及实际经验的累积而完善。
[1]. 参见《多地设产业基金输血PPP，明股实债或增地方负债》
[2].参见http://baike.baidu.com/link?url=6lTfqhSuFbtep40RUVXe3fuzKtrGsrjeLOKdm0zjYXCWwAAJKAmgYyrm24OwjnVQsLeU4YCXtX69XUEbdk4-Oq（2015年5月21日访问）。
[3]. 参见《产业基金与PPP结合，对地方政府融资渠道的影响》
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