《中国工业经济》观点精粹 |环境规制实现了绿色技术创新的“增量提质”吗

本文是《中国工业经济》第681篇观点精粹，欢迎阅读。查阅论文原文和数据等附件，请访问《中国工业经济》网站或登陆中国知网下载。

作者：陶锋，赵锦瑜，周浩

单位：暨南大学产业经济研究院

原文刊发：《中国工业经济》2021年第2期，原标题为《环境规制实现了绿色技术创新的“增量提质”吗——来自环保目标责任制的证据》。

研究背景

党的十九大报告提出要“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。为进一步贯彻落实党中央的相关顶层设计，2019年4月国家发展改革委、科技部联合印发《关于构建市场导向的绿色技术创新体系的指导意见》，进一步细化了绿色技术创新体系建设的路线图和时间表。自此，“绿色技术创新”首次进入党内最高纲领性文件并转化为政府专项政策文件，成为当前国家生态文明建设的要务。

事实上，早在《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个“五年计划”》就将环境保护列为独立的一章内容，随后的“七五”计划期间则首次发布了环境保护五年专项规划——《“七五”时期国家环境保护计划》；“九五”计划期间，《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中首次提出了污染物排放总量控制措施，并在《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》中对主要污染物的排放总量等主要环保指标做了详细说明。这一系列文件的颁布表明中央对环境保护的重视程度日益提高，但这些文件对环境保护的相关数量指标缺乏合理有效的分解和考核办法，因此规划目标缺少强有力的约束力。到2005年底，“十五”计划中规定的两种主要污染物的减排目标并未实现，而且全国能源消耗量持续快速增长并在2005年达到最大。面对能源消耗量和主要污染物排放量居高不下的严峻形势，“十一五”规划开始，中央决定采取强硬措施提高环保政策执行的约束力。国务院在2005年12月颁布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中首次提出“环保绩效考核”的重要举措；2006年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》首次将化学需氧量和二氧化硫两种主要污染物的排放总量以及单位GDP能源消耗量等环保指标确定为地方官员绩效考核的约束性指标。之后，“十二五”、“十三五”规划期间，环保目标责任制得到进一步强化。这一系政策简称环保目标责任制。

与发达市场经济体不同，中国正处于体制转型的发展阶段，政府深刻介入到创新活动的激励过程，市场机制对创新资源的配置尚不能发挥决定性作用。由于地方政府及其主政官员掌控着可观的经济资源，因此，政府官员的政绩导向和考核制度设计势必对公共政策的制定和执行过程产生深刻影响。考核制度设计的不完善就可能带来公共政策的激励扭曲，使得政策效果事倍功半甚至事与愿违。那么，在中国以环保目标责任制为集中体现的命令型环境规制对绿色技术创新活动的数量和质量有何影响?是否会诱导相关创新活动的扭曲，主要来自于哪些微观创新活动主体?既有的与创新活动相关的其他制度能否起到纠错功能呢?

研究发现

陶锋、赵锦瑜和周浩发表在《中国工业经济》2021年第2期的论文《环境规制实现了绿色技术创新的“增量提质”吗——来自环保目标责任制的证据》探讨了环保目标责任制对全社会绿色技术创新活动的数量和质量的影响。鉴于国际专利分类(IPC)的标准化和对创新活动技术领域较为清晰的界定，本研究借助于IPC识别出与绿色创新活动技术特征相契合的环境友好型发明专利，籍此构建了刻画绿色技术创新活动数量和质量的相关指标比较科学地测度绿色创新活动。在此基础上，进而采用双重差分法考察了环保目标责任制对绿色技术创新活动数量和质量的影响。研究发现：环保目标责任制的实施虽然促进了绿色专利申请数量的扩张，但也导致相关创新活动质量的下滑。进一步的研究发现，创新能力薄弱的企业是造成创新活动质量下滑的主要群体，且集中于独立创新这一组织方式以及纳入环保约束性指标的大气污染治理技术领域。值得注意的是，实质审查制度能够有效地保障授权专利质量，有利于缓解环保目标责任制对创新活动质量的扭曲效应。本文结论有利于为深化环保目标责任制改革、建立市场导向的绿色技术创新体系和培育高质量创新活动的知识产权制度安排提供理论支撑和对策建议。

研究启示

本文对政府制定相关政策，有效推动全社会绿色技术创新活动的启示如下：

（1）深化环保目标责任制改革，强化绿色技术创新的市场导向。环保目标责任制将环保绩效纳入地方官员的政绩考核，采取“一票否决”的考核形式，这对地方官员产生了强大的约束力和威慑力，从而为其治理环境污染提供了政治激励。本文的研究结果表明，环保目标责任制促进了社会整体的绿色专利数量的增加。因此在今后应加大环保绩效在地方官员政绩考核、离任审计中所占的比重，落实环保终身责任制。与此同时，建议在对地方官员的环保绩效考核中，增加对绿色技术的研发和推广、环保财政资金投入等具体环保措施的考核比重，鼓励地方政府积极主动地治理环境污染。

（2）制定科学有效的环保科技政策，充分发挥环保目标责任制诱发绿色技术创新的积极作用。本文的研究结果表明，环保目标责任制在促进绿色专利增加的同时也造成了绿色专利质量的降低。环保目标责任制最终要通过地方政府对绿色技术创新产生影响，因此地方政府应制定科学合理的环保科技政策，一方面，充分发挥财政补助、税收等经济激励的支持和引导作用，激发社会主体绿色技术创新的积极性，实现绿色技术创新数量的增加。另一方面，政府应加强对绿色专利质量的评估，将绿色专利质量作为政策扶持的重要标准。

（3）促进不同环境规制工具的协调配合，充分利用社会监督机制，建立多样的环境规制体系。本文的研究结果表明命令型环境规制在促进绿色技术创新的同时也可能会对创新质量带来负面影响。与命令型环境规制的强制性不同，市场型环境规制更强调企业的自主性，促使企业自愿和灵活地选择减排工具，但市场型环境规制是否有效在很大程度上依赖于市场体系是否健全。在中国目前市场制度尚不完善、企业等社会主体的绿色发展意识仍然欠缺的情况下，应以命令型环境规制为主，逐步推进市场型环境规制的应用，同时利用自愿型环境规制作为补充，促进不同类型环境规制工具之间的协调配合，充分发挥不同环境规制工具协同诱发绿色技术创新的作用。

（4）建立科学有效的专利授权管理体系，提高授权机构对高价值专利的识别能力。授权是专利申请的最后一步，因而授权机构承担着剔除低质量专利申请、对高质量专利申请授以专利权保护的重要职责，从而激发全社会申请高质量专利的积极性。根据本文的实证结果，授权机构的确在一定程度上缓解了环保目标责任制对绿色专利的负面影响。因此在今后要更加注重提升授权机构的专利审查能力，注重引进先进的专利质量评估方法，提高授权人员的专业素质，建立一整套科学有效的专利授权程序，完善授权管理制度，充分发挥授权机构的监督和管理作用。