县银行,又称“县乡银行”,是民国时期由县财政与民间资本合办,以县为经营区域,定位为服务三农的地方性银行。
自1897年5月,中国通商银行成立以来,现代化银行业金融机构在我国迅速发展壮大,并逐渐取代了钱庄、票号等传统金融机构的地位。
随着现代金融机构的不断发展,在民国政府的主导之下,已逐步形成了以中央银行、中国银行、交通银行、中国农民银行等国有银行为核心,以“南三行”、“北四行”等商业银行为主体的现代金融体系。这些金融机构以上海为中心,辐射我国东部、中部的主要大中城市,为我国振兴实业,做出了巨大的贡献。
而在这些在我国近代史上赫赫有名的金融机构的阴影下,还有一类规模极小的现代银行,他们立足县域、立足三农,在曲折中摸索前行,不为人知。
这就是“县银行”。
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县银行最早可追溯到1915年北洋政府时期成立的农工银行。
为了支持地方经济发展,促进县域资金融通,1915年11月21日,北洋政府颁布了《农工银行条例》,并先后筹建了大宛农工银行、昌平农工银行、通县农工银行等5家农工银行。
但是当时的县域经济普遍比较落后,缺乏现代化金融机构生存的土壤,而且北洋政府对推动县银行也不太积极。因此在北洋政府时期,县银行基本上没什么发展。
在南京国民政府成立以后,为了贯彻孙中山地方自治的治国思想,国民政府开始着手推动地方(县)自治。自1929年起,国民政府先后颁布了《县组织法》、《县地方自治条例》和《确定地方自治之方略及程序以立政治之基础案》。这些法令的颁布,为县银行的发展提供了一定的制度支撑与发展空间,加上30年代国民政府统制经济浪潮的蔓延,对县银行的发展也起到了积极推动作用。
因此,截止1940年国民政府颁布《县银行法》颁布以前,全国的县银行达到了37家。
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自1927年以来,虽然国民政府设立了32家县银行,但是县银行由于扎根县域,缺乏自主生存能力,与上海等地的商业银行相比,更是难以有天壤之别。
所以在1940年《县银行法》颁布以前,不管是政界、学界还是银行业内部,对县银行的发展都是持怀疑态度的,其中以1939年2月国民参政会第一届第三次大会通过的《对于财政部第二期战时行政计划之决议案》的审查意见最有代表性:
关于县乡银行之设立,困难甚多,一则有碍省银行或地方银行业务之扩充,再则此种银行,无上层机构以调节资金,实行上窒碍甚多,应由国家银行或地方银行于县乡适当处所,设立分支行,不必由各县另行筹设。
即便县银行的争议很大,但南京国民政府还是在1940年开始大力推行县银行的筹建。这是为什么呢?
原来,南京国民政府为了强化中央对地方的控制,同时推行各项战时财经政策,复兴农村经济,动员基层力量用于抗战,于1939年9月又再度颁布了《县各级组织纲要》,全面推行新县制。
实行新县制需要大量的资金,南京国民政府虽然要求国家四大行(中央银行、中国银行、交通银行、中国农民银行)在县域设立分支机构,为农村提供资金援助。但是这些国有银行认为农村经济凋敝,不值得在县里设立分支行。而钱庄、票号等传统金融机构由于性质等原因,也不可能承担起这样的重任。
这个时候,南京国民政府想到了“县银行”。
为了配合新县制改革,在“健全之金融可以增强财政,而合理之财政亦可以稳定金融”的思想指导下,南京国民政府颁布了《县银行法》,极力推动县银行的发展,以满足新县制建设各项工作的资金需要,因而《县银行法》就成了支持地方(县)财政自治的制度性安排,这时候县银行开始大量筹建。
截止1945年,经财政部核准登记,发放营业执照的县银行,达到了264家。到了1948年,根据中央银行稽核处统计,全国的县银行达到了531家。
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从《县银行法》具体的条款上看,县银行采取严格的核准制,主张官商合股,有代理公库特权,其贷款范围包括农林工矿、交通事业、水利、卫生设施、地方基础设施建设等方面,配合地方自治的目的十分明显。
在《县银行法》颁布以后,财政部又颁布了《县银行章程准则》和《县乡银行总行章程》,以监督、指挥、改进县银行的管理,特别是解决县银行资金周转困难的问题。
为进一步加快推行县银行,国民政府原本在1935年打算成立全国县乡银行总行,但因国防最高委员会认为县银行不需要全国总行,于是又撤销了,转而成立了全国县银行推行委员会,直属财政部。但财政部认为该委员会与钱币司职能重复,于是改于中央银行设置县乡银行业务督导处。
督导处成立后,为推行县银行发展,先后订立了《分区管理办法》、《中央银行加入县银行提倡股办法》、《县市银行代理县市库暂行办法》和《中央银行与各县市银行通汇联系办法》,并划分了84个督导区,进行分区督导。其中四川和陕西两省因地处大后方,因此对这项政策推行最为迅速和彻底的,到1945年,四川成立了126家县银行,陕西成立63家县银行,合计已占全国县银行半数以上。而其他各省因战争和资金问题,贯彻落实情况步调不一。
虽然县银行在政策层面声势浩大,但是在经营上却困难重重。由于抗战时期国家财政已经陷入困境,已难有财力支持县银行的发展,导致成立的县银行大都资金微小,周转困难。
由于县银行的推行,关系到地方(县)自治能否成功,因此国民政府在1945年又出台了《财政部授权各省财政厅监理县银行业务办法》,将县银行划归各省财政厅直接监管,并要求财政厅对县银行的业务计划、放款、提缴存款保证金和其他业务进行监管。
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虽然县银行在政府的行政力量推动下,由南京国民政府初期的5家迅速发展到新中国成立前的531家,但是由于县银行存在种种缺陷与不足,导致“调剂地方金融、扶助经济建设、发展合作事业”目的始终难于实现,更不用说支持三农发展了。而县银行的不足主要有以下三点:
一是资本薄弱。北洋政府时期,曾规定县农工银行的资本以10万元为最低限额,但民国时期《县银行法》规定,县银行资本总额达到5万即可。由于抗战时期的县域经济普遍比较靠后,因此要成立一家资本雄厚的县域银行是不现实的。所以县银行资本薄弱是不争的事实,尤其是抗战后期,法币迅速贬值,5万的资本总额实在是没有任何风险抵抗能力。
为了抵御风险,县银行也在增资扩股,但是效果不怎么明显。
据统计,1942年,在全国资本额和实收资本二项数据齐全的57家县银行中,实收资本总计1064万元,平均实收资本18.7万元。1943年6月,在财政部登记的109家县银行中,实收资本达到了3204万元,平均实收资本为29万元。而同时期的其他商业银行,实收资本普遍在几千万以上。
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二是定位受限,且各自为政。一方面,根据国民政府的制度安排,县银行相当于地方政府财政资金的出纳,虽然财政资金是县银行的主要存款来源,官股、商股各占50%,但是商股对官股又能有多少约束力?而后期官股更是由50%上升到70%,所以导致县银行大都沦为地方政府的小金库,随意支取,极大的挤压了信贷资金。
另一方面,《县银行法》又将县银行界定为官商合营的股份有限公司,业务范围不能跨县,主营业务限定在农业。这种制度安排,让扎根县域的县银行更加难以吸收存款,发展业务。因为当时的农民既没有存款,又没有存钱的习惯,稍微有钱的地主又只会信任城市里的金融机构,对县银行这样的小银行实在缺乏信任。因此县银行的业务规模上不去,资本金更得不到有效补充,防范风险就成了一句空话。
所以,为了生存,县银行不得不违规经营,将有限的信贷资源用于投放利润更高的工商业,而不会投放风险更高而利润更低的农业贷款。
此外,县银行由于自身实力弱小,省一级又没有现在省联社这样的居中协调机构,资金短缺现象十分普遍。为了谋求生存与发展,不少县银行时有发行小额本票或兑换券的情况发生,进一步加剧了县银行的经营风险。
作为监管部门的各省财政厅,也理解县银行的经营难处,因此,对于县银行违规经营的行为,也就睁一只眼闭一只眼了。
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三是人才匮乏,经营乏力。一方面现代化银行制度引入到我国不过区区几十年,而民国时期由于战乱频发,教育普及程度远远比不上现在,因此懂现代化金融制度和经营管理的人才十分之少。另一方面,在民国时期又有大量现代化银行不断筹建,对人才的需求也是极为庞大的。
而县银行大都设置在教育落后、人才短缺的县域,所能提供的薪资待遇,与其他各种商业银行相比,差距甚大,因此难以吸引到有经验的银行管理人才,进一步弱化了县银行的经营管理能力。
县银行作为特殊时期的历史产物,在民国时期取得了快速发展,离不开国民政府的大力支持。它的诞生,对改变近代中国金融机构区域分布不合理的状况,以及对国民政府推行“地方自治”起到了积极作用,也对地方经济发展,有一定的促进作用。
县银行受落后的社会经济和资金、人才等因素的制约,虽然在政府的大力支持下,数量上取得爆发式增长,但是质量上却并不尽如人意,远远没有达到国民政府“调剂金融、扶助经济建设、发展合作事业”的目的。
从县银行的发展历程中我们可以看出,发展县域农村金融,支持县域经济发展,一定要在不过度干预县域金融机构经营管理的基础上,压实县域金融机构的社会责任,实行差别化的监管政策。同时要大力支持县域金融机构发展,提高县域金融机构的资本实力和核心竞争力,培养专业化金融人才,提高经营管理和风险管理水平,这样才能实现县域金融机构可持续发展。
金融机构能可持续发展,才能更好的促进地方经济发展。地方经济发展好了,又能更进一步促进金融机构发展。如此,才能形成良性循环。
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