来源：现代咨询
作者：万文清
万文清，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司（简称“现代咨询”）副总经理，投融资事业部合伙人、总经理，现代研究院高级研究员。
2月，湖南省财政厅印发了《关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》，明确列出了政府和社会资本合作（PPP）负面清单。其中PPP负面清单第三条“仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流，完全由政府付费的”尤其值得关注，其明确将市政道路建设、公路建设、广场、绿化（风光）带等工程建设纳入PPP负面清单管理范畴。
该政策一出，在我国的PPP市场上就引起了强烈的反响。这不仅仅是因为在当前各地实施的纯政府付费类的PPP项目数量较多，同时也因为当前在政策和市场层面大家的理解和认识也存在多样性和不确定性。比如，就有多位专家呼吁此类政策出台应慎重，需要考虑对已有项目的影响和解决办法；也有业内人士比较认可湖南省财政厅的做法，因为简单养护类政府付费项目确实有规避施工招标之嫌；还有的学者认为不宜对该规定过分担忧，因为其仅仅是对《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）文的重申和细化。当然，就此争议，业内不少专家仍然在就PPP项目运营的内涵进行着热烈的讨论。
结合我司从事PPP专业咨询近20年的经验，我们的理解是，该政策的发布，犹如在当前比较迷失的PPP市场环境下，吹出的一阵清风，影响还是比较积极的。它不仅使得湖南省各级地方政府就PPP工作的后续开展，在政策和执行层面上，更加具备可操作性，同时也对其它地区的相关政策的制定亦有很强的示范和借鉴意义。我们认为该条政策出台的出发点是好的，但由于当前已入库及待入库的PPP项目中多数都是政府付费类项目，因此需要更加充分考虑政策对现存此类项目的实际影响，并在理论和实践上展开进一步的探讨。
对此，我们的看法一是PPP的本质目的方面。PPP的推行目的体现在其带来公共服务供给质量和效率的提升上，因此项目负面与否的主要判定依据应不仅仅在于其是否政府付费回报机制或有无现金流的绝对区分，而更需要关注项目能否回归“真运营”的本质，即项目能否提升公共服务质量与效率、促进政府职能改变。二是PPP的物有所值评价作用方面。当前，物有所值评价作为评判基础设施和公共服务项目是否适宜采取PPP模式实施的主要决策依据，在PPP项目的识别和准备阶段发挥着重要作用。因此，判断一个项目能否运用PPP模式，应该结合参考项目的物有所值评价结果，而不是仅仅依据其项目回报机制类型和有无现金流而确定。（完）
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湖南省财政厅关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知
各市州、县市区人民政府，省直各单位：
为贯彻落实党的十九大关于坚决打赢防范化解重大风险攻坚战的决策部署，有效防控政府性债务风险，经省人民政府同意，现就实施PPP和政府购买服务负面清单管理通知如下：
一、政府和社会资本合作（PPP）负面清单
PPP模式应当用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的城市基础设施及公共服务类项目，对政府参与的污水和垃圾处理项目全面实施PPP模式。
下列情形不得运用PPP模式：
1、不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；
2、因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；
3、仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流，完全由政府付费的，如市政道路建设、公路建设、广场、绿化（风光）带等工程建设；
4、采用建设-移交（BT）方式实施的；
5、政府方回购社会资本投资本金、向社会资本承诺固定收益的。
二、政府购买服务负面清单
政府购买服务项目要严格限制在属于政府职责范围、适合市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项。政府购买服务必须坚持先有预算、后购买服务的原则。不得在没有落实预算资金的前提下，通过承诺付费等方式安排社会力量和事业单位提供服务。严禁各级政府及其部门利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资，严禁就政府购买服务事项以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供融资担保。
下列事项不得采用政府购买服务方式：
1、不属于政府职能，财政没有安排预算的；
2、应由政府直接提供、不适合社会力量承担的，如行政决策、行政执法、行政监督等行政管理性事项；
3、原材料、燃料、设备、产品等货物；
4、建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程（党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项按照相关规定执行）；
5、农村综合服务平台、铁路、市政道路建设、公路建设、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设；
6、储备土地前期开发，农田水利等建设工程；
7、将建设工程与服务打包的项目。
三、严肃违法违规责任追究
各级各部门要严格执行负面清单规定，确有特殊情况的，报省政府性债务管理工作领导小组办公室审批。省政府将组织财政、发改、审计等相关部门对PPP和政府购买服务行为开展督查，对违反上述规定，擅自扩大PPP和政府购买服务适用范围的，责令改正并作为政府绩效考核扣分事项。对变相举债和违法违规融资担保的，发现一起，处理一起，问责一起，根据预算法相关规定，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除等处分。
湖南省财政厅
2018年2月13日
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