行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据的，人民法院判决确认无效。在此，“依据”具体指什么？

【问题】

行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据的，人民法院判决确认无效。在此，“依据”具体指什么？

【解答精要】

依据包括事实依据和法律依据。

【具体阐释】

依据《行政诉讼法》第75条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。由此可知，无效行政行为的违法情形，主要包括但不服于所列举情形：作出行政行为主体不适格或行政行为没有法律依据，且前述情形需达到重大且明显的违法程度，即认为该违法情形已经明显到凡是有理智的人均能判断的程度，该行为因不具有公定力，无需经过权威机关的认定而自始无效并永久无效的行政行为。

“没有依据”究竟是指没有哪些依据？我们认为主要应包含没有事实依据和没有法律依据两种情况。

一、没有事实依据的行政行为是指完全没有事实根据的行政行为

此种情况的事实依据是指对于成立一个行政行为必不可少的客观事实，是指引起行政行为产生的客观情况。例如，行政许可中行政相对人的请求，行政处罚中行政相对人违法行为的状况等。作为行政行为作出的前提，如果缺乏这些事实，行政行为就必然会导致无效。需要指出的是，只有决定行政行为作出与否的客观事实属于上述会导致行政行为无效的事实依据范围，仅影响行政行为量化程度的事实由于缺乏是否作出行政行为的决定意义而被排除在外。

二、没有法律依据是指行政行为完全没有法律依据或适用的法律规范不具有法律效力的情况，其实质是行政行为不具备任何法律依据

具体表现为：没有适用法律规范并且不存在可适用于相应事项的法律规范；适用了已经废止或失效的法律规范；适用了法律、法规、规章、规章以下规范性文件以外的非法律规范。需要指出的是，应当把没有法律依据和单纯的适用法律错误区别开来。适用法律错误，通常不是凡是有理智的人均能判断违法的，因而不符合“重大且明显”的违法程度要求。应适用此种法律规范却适用了彼种法律规范以及适用了与上位法相冲突的下级法律规范的情况，属于适用法律错误的情况，不能将其认定为行政行为无效，但是可以用于判断成立可撤销的行政行为或确认行政行为违法的法律依据。

三、严重违反程序性法律规范也应被纳入没有法律依据的范畴

主要包括两种情形：其一，存在作出行政行为的程序性法律规范而行政机关未履行该程序规范。其二，法律法规没有设置相应的具体程序规定或仅有对程序的法律原则的规定，需要依靠行政机关行使自由裁量权运行程序。尤其是在第二种情况下，行政主体作出行政行为也需要受相关程序规则的制约。

以上两种情况下行政主体在向行政相对人作出行政行为时，也应当符合一定程度的程序外观。例如，地方人民政府向行政相对人颁发行政许可证，该证书必须符合法定形式，需要载明证书编号且有明确的许可内容;公安机关作出行政处罚决定，处罚决定书不能存在未加盖公章或加盖已作废公章的情况。因此，在行政主体无法提交任何证明材料或提交的材料严重不符合法定形式时，不能认定其所作的行政行为履行了相关必经程序，该行政行为属于因缺乏法律依据而不具有公定力的无效行政行为。

确认行政行为无效之诉是法安定性对实质正义的尊让，并不意味着行政法秩序可以任意打破，应当仅在极端情况下肯定确认无效之诉的正当性。因此，其应被视为一种例外抗争，严格按照我国《行政诉讼法》第75条规定的成立确认无效之诉的行政行为的违法程度对行政行为的依据进行审查。只有“没有依据”达到“重大且明显”的违法程度，才属于无效情形（撰稿：任桂红）

来源：天津高院《法官智典 · 行政审判与国家赔偿卷》、津法善行