【案件背景】1990年，原南汇县横沔乡人民政府（后并入浦东新区康桥镇）为解决附近地区群众安放、土埋死者骨灰的实际困难，利用石门村原有农村老坟地建立农村集体公益性公墓堂，故于1990年9月21日向原南汇县民政局（现由浦东新区民政局承接职能）提交了《关于建立石门公墓堂的请示》（沔府【90】68号），10月13日，南汇县民政局作出《关于同意横沔乡石门村建立公益性公墓堂的批复》（南民【90】字31号）批准同意。11月29日，南汇县横沔乡人民政府向原南汇县计划委员会（现由浦东新区发改委承接职能）提交《关于建造石门村骨灰堂的基建项目申请》（沔府【90】89号），12月30日，原南汇县计划委员会作出《关于同意建造横沔石门公墓堂列入九0年度零星基建计划的批复》（南计基【90】699号）批准同意。公益性墓地建成后，对外又称石门村“通幽堂”。
【案例一】杨某不服浦东新区康桥镇人民政府信息公开答复的行政复议案
基本案情：2015年7月30日，申请人杨某向被申请人浦东新区康桥镇人民政府提出申请，申请内容为“一、康桥镇石门村公墓‘通幽堂’立项申请；二、康桥镇石门村公墓‘通幽堂’建设工程申请报告”。同年8月4日，被申请人作出答复，告知申请人其要求获取的信息属于过程性信息，不属于应公开的政府信息。申请人不服，向浦东新区人民政府提起行政复议。
被申请人认为：所涉信息一系原南汇县横沔乡政府向原南汇县民政局提交的《关于建立石门公墓堂的请示》，所涉信息二系原南汇县横沔乡政府向原南汇县计划委员会提交的《关于建造石门村骨灰堂的基建项目申请》。上述两份请示是项目申报办理过程中上下级之间的请示行文。根据国办发[2010]5号文第二项、《上海市高级人民法院关于审理政府信息公开行政案件相关问题的解答（二）》之2和上海市政府办公厅《政府信息公开若干问题解答》第二十五条的规定，均属于过程性信息，故答复“不属于应公开的政府信息。”
复议决定：2016年1月14日，浦东新区人民政府作出行政复议决定。复议机关认为：本案所涉两个请示，已分别由相关部门作出批复，批复作出后，请示即已处于确定的实施阶段，不再处于过程中，且事实上石门村公墓早已建成并投入使用，故决定撤销被申请人作出的告知书，并责令重新答复。
后续处理：浦东新区康桥镇依申请公开了《关于建造石门村骨灰堂的基建项目申请》、《关于建立石门公墓堂的请示》。
【案例二】杨某不服浦东新区民政局信息公开答复的行政诉讼案
基本案情：2015年7月30日，原告杨某向被告浦东新区民政局提出申请，申请内容为“康桥镇石门村公墓‘通幽堂’的立项批复”。同年8月10日，被告作出“不属于其公开职责权限范围”的答复。原告不服答复，于2016年1月19日向浦东新区人民法院提起行政诉讼（原告起诉日期是在收到浦东新区人民政府行政复议决定后）。
原告杨某称：其曾向康桥镇人民政府申请公开“康桥镇石门村公墓‘通幽堂’的立项申请”，康桥镇人民政府向原告提供了原横沔乡人民政府向原南汇县民政局提交的《关于建立石门公墓堂的请示》，因此，现申请的立项批复应为原南汇县民政局针对上述请示作出的批复。同时，根据相关法律规定，建立公益性公墓应由民政部门批准，因此，公开立项批复是被告职责。
被告区民政局辩称：1990年，原南汇县横沔乡向原南汇县民政局提交了《关于建立石门公墓堂的请示》，原南汇县民政局确实作出了批复。但之后，“石门村公益公墓堂”项目是由原南汇县计划委员会于1990年12月30日批准立项的，建成后，对外称石门“通幽堂”。由此可见，石门村“通幽堂”公益性墓地的项目立项批复是指由原南汇县计划委员会作出的批复，即《关于同意建造横沔石门公墓堂列九0年度零星基建计划的批复》，该文件当然不属于被告民政部门的法定职责。
判决结果：本案中，原告申请公开内容为“康桥镇石门村公墓“通幽堂”立项批复”。原告认为原南汇县民政局作出的批复，即：《关于同意横沔乡石门村建立公益性公墓堂的批复》为立项批复，而被告认为由原南汇县计划委员会作出的《关于同意建造横沔石门公墓堂列入九0年度零星基建计划的批复》才是立项批复。法院认为，原、被告对何谓“立项批复”产生分歧，且均未提供法律法规依据明确“立项批复”的法定含义，故被告在未明确原告申请公开之信息指向的情况下，作出“不属于被告公开职责权限范围”的答复应予撤销。
后续处理：根据法院判决，上海市浦东新区民政局重新作出处理，向原告发出补正告知书，请申请人提供指向明确的申请内容。同时，在告知书上还一并告知了如下内容：“因对申请内容所指向的究竟是何特定信息，您与本机关在理解上存在意见分歧，故请您对申请内容进行补正说明。同时，本机关根据便民原则，向您提供《关于同意横沔乡石门村建立公益性公墓堂的批复》，供参考。如该文件已符合您的申请需要，则无需再补正。”
【典型意义】上述案件中，申请人是同一天即2015年7月30日，同时向浦东新区康桥镇和浦东新区民政局提出了信息公开申请。申请人根据个人认识，认为“立项申请”即为向民政部门提交的请示，“建设工程申请报告”即为向计划委员会（发改委）提交的请示。而在之后关于康桥镇的复议案件中，由于复议机关只是就所涉信息是否是过程性信息进行了审理，而未就何谓立项申请进行说明，并且，在复议决定作出后的后续处理中，康桥镇事实上针对申请一“康桥镇石门村公墓‘通幽堂’立项申请”提供了向民政部门的请示，针对申请二“康桥镇石门村公墓‘通幽堂’建设工程申请报告”提供了向计划委员会的请示，故造成了申请人最初的个人观点得到实际的印证，进一步认为立项申请即为向民政部门的请示，对应的立项批复就应当是民政部门作出的批复。
根据相关法律规定，建立公墓既需经民政部门“骨灰堂设立”事项的审批，也需经发改委“建设财力投资项目管理”事项的审批。需要指出的是，相关法律对上述两项审批都没有明确定义为“立项批复”。而在实际工作中，一般认知约定俗成地认为，发改委的批复是立项批复。因此，民政局在收到申请后，基于上述常规认识，认为是发改委职责，故答复了“非本机关公开职责”，由此而引发了之后的诉讼争议。
而在之后的法院审理中，法院方亦避开了何谓“立项批复”的审判定论，根据具体案情，认为既然双方有歧义，被申请的行政机关就应当启动补正程序。
编者认为，由于对诸多概念的认识和定义，在一般普遍认知和专业法律术语之间往往会存在某些不一，因此，行政机关在依申请公开政府信息的实务中，往往会左右为难，导致许多尴尬。回到本案：假设民政部门在收到“立项批复”的申请后，直接提供，一旦申请人的申请本意是指向常规认为的发改委的批复，申请人则会因获取的信息与申请本意不匹配而引发争议（该现象并非假设，而是在实践中确实会发生的现象，主要出现在滥申请滥诉中）。而答复“非本机关职责”并引导其向发改委提出申请，则又会造成上述诉讼案的争议。
当然，另一种申请情形的处理也颇为尴尬：假设申请人直接向发改委提出“立项批复”的申请，发改委直接提供，则争议同上。如发改委亦采取补正告知，则会被大多申请人认为是推卸责任，故意刁难，并且在认知上常常会引发申请人的极端不理解。
故编者认为，实践操作中，行政机关应当更加重视与申请人的沟通，了解其确切本意。当然，许多申请人在申请时往往会不留联系电话，或者与其联系亦不配合，那么行政机关就应当尽量找一种合法且合理的做法，上述浦东新区民政局根据法院判决后所重新作出的处理意见：补正 便民提供民政部门的批复，不失为一种较为妥帖之举。
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