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建立6月28日上午，审计长刘家义受国务院委托，向第十二届全国人大常委会第十五次会议作了《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。
建立7月8日，国务院召开常务会议部署整改审计查出问题，要求有关部门建立整改台账，着力在完善制度上下功夫。这一系列围绕审计工作报告的紧凑安排，标志着财政审计推动现代财政制度建设的制度安排渐趋成熟，既反映出国家对审计工作的高度重视，也体现了国家审计在推动完善国家治理中所发挥的基石和重要保障作用。
建立审计工作报告综合体现了一段时期以来的审计工作思路和审计工作成果，主要反映了财税体制改革、预算和税收制度、中央财政管理、财政收支合规性、财政资金运转全过程等方面存在的主要问题，其结构、内容和立意等方面的发展变化，能够呈现出审计思路的变迁脉络，体现出国家审计在推动完善国家治理方面的重要作用。
建立如果把这些年来的审计工作报告按时间序列串联成一个整体，并将审计揭示问题、提出的建议与财政制度发生的改革进行对比分析，我们不仅能够领会到财政审计工作的发展思路，还能感受出财政审计在推动财政制度不断完善中的作用。
建立党的十八届三中全会从国家治理的高度确定了财政的功能作用，提出了建立现代财政制度的目标。从多年来财政审计发展的历史轨迹看，当前及今后一个时期，推动现代财政制度的建立应当是财政审计的主要目标，从现代财政制度的内涵和具体的推动过程推测，这个目标又要细分为多阶段的多项现实目标，在财政审计的不同专题和随着审计发现问题整改机制的不断成熟，通过以后若干年的审计工作报告推动各项现实目标的实现，将仍然是财政审计的主要选择之一。
建立审计工作报告内容丰富、涉及面广、信息量大，是观察国家审计的最佳窗口，也是国家经济社会发展状况的缩影，可以从不同的层面和角度进行分析。从财政审计和财税改革的视角研读审计工作报告，有助于理清财政审计的思路，把握财政审计的重点，领会财政制度改革的进展，感受财政审计在推进财税改革中的成效。
建立从总体上看，如果将审计工作的内容区分为传统领域和现代领域，今年审计工作报告的主要特点是传统领域的阵地在巩固，违纪违规的问题较往年减少，审计的效果显现；现代领域的覆盖范围不断拓展，审计发挥作用的空间有所扩大，审计推动完善国家治理的途径更加丰富。主要体现在以下几个方面：
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建立一是中央决算草案审计更加成熟，审计结果的反映更加细化。审计署从2010年开始开展中央决算草案审计，并在去年的审计工作报告中，第一次用表格的形式反映了中央财政收支预决算情况。
建立今年的审计工作报告在此基础上更进一步，继续以表格的形式反映中央决算收支情况，但项目较以前细化，将当年收入分为税收收入和非税收入分开反映，将当年支出分为中央本级和补助地方分开反映，同时，还首次分析了决算与向人大报告的预算执行情况之间的差异，便于人大常委会进行决算审查，也体现了审计工作报告所具有的鉴证作用。
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建立二是首次单独反映财政存量资金审计发现的问题，体现了对积极财政政策实施情况的关注。财政资金能否实际投放到实体经济领域形成消费或投资，关系到积极财政政策的落实，也关系到人大批复的预算是否能真正得到执行。
建立去年的审计工作报告在“中央财政管理”部分，从地理分布方面反映了各级财政的资金沉淀情况，重点在揭示问题；今年的审计工作报告则将“财政存量资金审计情况”单独列示，重点分析了影响存量资金盘活的四个方面的因素，重点在分析原因，体现出对财政存量资金运转规律的认识更加深化。
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建立三是首次反映了政策措施贯彻落实跟踪审计情况审计结果，发挥了审计促进政令畅通的保障作用。这是新时期审计机关肩负的新使命和新职能，今年的审计工作报告从简政放权、重大投资项目审批建设等四个方面，反映了一些地方和部门对中央重大决策部署还存在推进不及时、执行不到位等问题，体现了审计新使命的履行情况。随着这项工作的深入推进，以后年度的审计工作报告会从更深的层次揭示这方面的问题。
建立审计制度和财政制度均是国家治理的重要制度安排，十八届三中、四中全会相继对此作出要求。党的十八届三中全会将财政作为国家治理的基础和重要支柱，提出了建立现代财政制度的目标，吹响了加强财政领域制度建设的冲锋号；党的十八届四中全会将国家审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，作出了新时期完善审计制度的部署。从改革的部署和安排看，国家审计在推动建立现代财政制度的进程中承担着重要职责。
建立多年来的改革实践表明，财税领域的改革是经济体制改革的突破口和先行军，新时期的改革也要从财税领域开始。现实的使命和历史的经验要求，财政审计要主动站在推动现代财政制度建设的前列，以新思路有效履行新使命。这离不开对财政制度改革形势的全面认识，其主要情况体现在以下两个方面：
建立一方面，继十八届三中全会确立建立现代财政制度的目标之后，中共中央政治局审议通过的深化财税体制改革总体方案进一步作出了具体部署，要求2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。由于现代预算制度是现代财政制度的基础，需要率先启动。
建立国务院发布了关于深化预算管理制度改革的决定，以全面规范、公开透明为目标，先行开始了预算管理制度改革。根据第十二届全国人大常委会第十次会议的决定，新预算法从2015年1月1日起施行，在健全透明预算制度、改进预算控制方式、规范地方政府债务管理、硬化预算对政府支出的约束等方面作出了明确要求。
建立此后，围绕建立现代预算制度的需要，加强政府性债务管理、完善预算体系、改革中央对地方转移支付制度、建立权责发生制政府综合财务报告制度、推进财政资金统筹使用等方面的配套制度相继出台，预算管理方面的制度建设逐渐完善。
建立另一方面，经历多年的高速增长之后，我国经济发展进入以中高速增长为主要特征的新常态，发展方式谋求实现质量效率型集约增长，发展动力正在转向新增长点，在结构调整、增速换挡、世界经济复苏缓慢的时期，财政收入的增速也随之进入换挡期，无力保持以前的高增长，大量的超收难以再现。
建立但由于老龄化社会的迫近，政府公共服务供给范围的扩大和标准的提高，医疗社保等民生方面支出的面临增加的局面，保障性的、消费性的财政支出将较以前年度增长较快，财政收支的矛盾加大，财政支出面临结构调整方面的较大压力，迫切要求提高财政支出的绩效。
建立在上述形势下，财政审计的思路、目标、重点内容、方式方法等方面都要进行主动性、适应性调整。预算是财政的核心，各方面的改革要从预算起步，财政审计要抓住预算这个“牛鼻子”，围绕加强财政管理方面的制度建设，从推动实施全面规范、公开透明的现代预算制度入手，按照现代财政制度的内涵和要求，推动现代财政制度的建立，充分发挥财政审计在国家治理中的作用。
建立在对预算制度建立和实施的整体情况进行全面审计的基础上，突出阶段性重点，以专项审计为突破口，开展跟踪审计，既把握总体情况，揭示预算分配调整、资金管理使用、项目进展、预算绩效等方面的问题，又坚持在某个领域精耕细作，持续发力，分年度从不同角度揭示问题、分析原因，按照不同的要素构成，将其“捏碎、分解”，再按照改革的目标和要求，将其“整合、重构”，促进形成新制度、新机制。
建立由于财政管理流程的连贯性，某一领域的情况和财政管理的其他方面难以割舍，相互之间存在因果关系，促进解决一个领域的问题，有助于其他领域问题的解决。
建立现代财政制度的功能必须立足于公共财政，关注民生，在收支安排上要处理好政府和市场的关系；在体系方面，要立足于全面完整，预算制度、税收制度、中央和地方事权与支出责任相适应的制度要协同推进，不能偏废，同时预算制度更要强调预算编制科学完整、执行规范有效、监督公开透明；在运行方面，要立足于规范有序、权责对等、制衡有效，防止权力的滥用。
建立与之相适应，财政审计要将这些方面的情况作为重点关注的内容，以预算执行情况为核心，将审计力量覆盖到财政管理的各环节、各领域。
建立目前，这个方法体系可以尝试从横向和纵向两个角度构建。在纵向的角度，对重点财政资金从分配到实际使用的全过程进行全覆盖，关注资金流转链条上的重点领域或薄弱环节，不仅注重揭示某一环节的问题，还要以该问题为起点，逆向追踪到上面各个环节，明确责任主体。
建立在横向的角度，以政府预算为重点，关注战略、规划、政策、事业发展、项目、公共资金（资产、资源）、管理、权力等八个要素，从国家治理的高度关注预算分配、执行、监督过程与这八个要素的关系，推动预算权力的合理配置和使用，促进国家战略和发展规划的实现。
来源：中国审计报
作者：审计署财政审计司 肖振东
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