明末清初的思想家黄宗羲发现,历史上每次税制改革之后实行合并税种,农民税负暂时下降,但很快就会再次杂派丛生,如此循环往复,人民负担越来越重。他称之为“积累莫返之害”,后世学者将之称为“黄宗羲定律”。
黄宗羲
这种现象产生的原因主要有几个方面 :
第一,古代当权对地方控制不便,地方官员有极高的财政自由,可以合法地巧立名目来收取各类杂税;即便当权通过铁腕手段推动杂税合并,也因为施政依赖人治难以长期延续,一旦政策有所松动,地方税收很容易重回老路。
第二,并税的本质是当权的财政集权,当权希望限制地方财权,同时扩大税收。并税使得地方操纵税收的空间缩小,势必会伤及地方的既得利益,地方官员和乡绅地主便会寻求陋规来攫取更多利益;同时,因为改善民生只是并税扩张财政的附属品,很多时候当权为了扩大税收,自身就会设立苛捐杂税。
实际上,中国古代王朝的税制变化往往会经过这样的循环:在王国初创时,统治者为了抚平战乱造成的创伤,往往轻徭薄赋、节约民力,减轻百姓的负担,此时是王朝的薄税期;而随着生产逐渐恢复,社会财富增多,统治者出现奢靡之风,国家财政压力加大,开始增加各类税收名目,称为杂费,此时国家进入重税期;因为税负的加重,中下层民众的不满加剧,社会矛盾尖锐,统治者不得不进行税制改革,重新整合税费并降低税率,以减轻民众的不满情绪,国家再次进入薄税期;但因为这种税制改革使得地方官员可以获得的“灰色收入”变少,地方官必定会为了谋取更大的利益而继续增加税种,百姓的经济负担仍然十分沉重,王朝也在民变中走向消亡。
万历中后期,努尔哈赤所统建州女真崛起,为了应对辽东变乱,朝廷开征“辽饷”。结果成为地方官横征暴敛的借口,百姓深受其害。户部尚书毕自严称:“ 即令东奴恋栈长伏穴中,不向西遗一矢,而我之天下已坐敝矣 。”
明代万历年间实行的“一条鞭法”就是典型的例子:当时地方的农业课税超过百种,而且多采用实物税收,农民负担极大且不方便朝廷征税。于是朝廷要求地方将农民的田赋、徭役和其他杂征合为一条,并将实物折算为白银,禁止地方官员另行征派。这一举措在初期有效减少了农民的经济负担,但后期地方官员却巧立名目,开始征收“火耗”:因为民间白银质量不一,官家熔铸时会产生损耗,这部分损耗需要由百姓分摊,称为火耗,明清时期的火耗最高时达到了应缴税额的百分之三十。明朝末年,女真崛起和地方民变进一步加大了财政压力,政府开始额外征收应对女真边乱的“辽饷”和镇压农民起义的“剿饷”,税额甚至一度是正税的三倍(古制田税为三厘,而辽饷最高为九厘,也被称为九厘银)。结果导致社会矛盾进一步激化,造反的农民越剿越多。
清代基本承继了明代的制度,地方官员俸禄低微,贪腐行为屡禁不止,增加税费是他们获取灰色收入的主要手段。雍正将包括火耗在内的地方耗羡与诸项杂派合并,并将这些杂费并入给官员特别派发的“养廉银”,希望通过经济利益的补偿来遏制官员贪腐。在雍正在位时期和乾隆统治前期,因为朝廷打击贪腐的手段相当强硬,地方杂派现象有所好转;但乾隆晚年为了博取“仁君”之名,对贪腐行为“睁只眼闭只眼”,各种杂费再次出现。以乾隆晚年的江淮盐税为例,两淮盐税可达400余万两,几乎占国家财政税收的一半,而仅在盐钱转运的漕运一事上,地方的杂征收入就超过40万两。据统计,清代江南地区农户年收入约32两,而支出却高达35两,连日常生活都难以为继。于是,随着经济负担愈加沉重,地方出现了声势浩大的白莲教起义,清朝也迅速由鼎盛走向衰败。
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