原乡镇临聘人员的养老保险诉求

　　历年解聘的上万名原乡镇临聘人员要求补办养老保险，既有《劳动法》作依据，又与现行社保政策的具体规定有一定冲突，市、县政府也无相应的财力承受，还可能引发其他相关群体的连锁反应。诉求越来越强烈，矛盾越来越突出，农村基层不和谐、不稳定因素在日渐积累。如何决策？如何依法行政？如何履行好执政为民、构建社会主义和谐社会的政治责任？现实地摆在了资阳市委、市政府面前。

　　历史与现实

　　资阳：地处四川中部丘陵，成渝高速公路线上成都东边85公里，辖4个县（市、区）、171个乡镇，面积8000平方公里，人口500万。

　　与全省其他市一样，上世纪90年代以来，乡镇机关和事业单位都曾大量聘用临时人员，每次机构改革又大量解聘，机构改革完成后再聘，机构改革时又再解聘。

　　这些解聘人员总量多，累计约1万余人；分布广，主要在原乡镇农机、畜牧、广电、计生、卫生、治安等所谓“七站八所”；年龄大，目前多数在50岁左右。

　　2005年下半年开始，原乡镇临聘人员以多种方式到县、到市上访，明确表达补办参加社会养老保险的诉求。上访人数逐月上升，规模逐月扩大，且情绪越来越激烈，要求越来越高，并呈越级、群体上访态势，2006年元旦、春节达到高潮，还有个别“代表”到省、进京上访，并开始提出“补偿”等新的更高的要求。

　　上访人员提出补办养老保险的主要依据是1995年开始实施的《劳动法》。该法第72条规定机关、事业单位对1995年以后的在岗人员从1996年开始建立社会保险；并明确规定机关、事业单位对与其建立了劳动合同关系的劳动者依照本法执行。四川省人民政府1996年贯彻实施《劳动法》的文件也对此提出了相应明确、具体的要求。

　　但是，资阳自实施《劳动法》以来，仅对机关、事业单位纳入编制管理的正式职工进行了养老保险统筹，而没有包括临时用工人员。因此，也从未对签订了劳动合同的乡镇临聘人员办理养老保险。而且，全省其他市也都存在同类问题，情况大同小异。

　　信访预警信号引起了市、县高度重视。面对这样一个庞大的、在社会有较强影响力的、在农村基层有较强号召力的社会群体，面对他们的依法诉求，面对他们的实际困难，面对越来越大的社会矛盾，资阳市委、市政府认识到改革的需要和紧迫。

　　愿景与困难

　　今年春节后，市委、市政府开始着手系统研究，如何决策现实地摆在了面前。

　　对解决矛盾、问题的性质进行分析

　　以人为本，关注弱势群体是执政为民的政治要求。乡镇临聘人员解聘回到农村后，由于无其他技能、特长，大多家庭生活困难，随着年龄的增大，困难还将日益突出。而他们过去确实为农村发展、稳定作出了贡献。因此，落实“三个代表”重要思想和“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”的执政为民要求，必须把解决涉及近1万个农村家庭的乡镇临聘人员的困难和合理要求，摆上市委、市政府的重要议事日程，千方百计加以解决。

　　为社会各阶层提供更大更广覆盖的社会保障体系是深化改革中制度设计的重点。解决乡镇临聘人员的困难这一历史遗留问题，不能用计划经济的办法，不能采取临时性的措施，而必须符合改革的方向、寻求长治久安的办法、纳入制度建设的轨道。显然，乡镇临聘人员提出补办养老保险、进入社保的要求，与我们逐步建立起涵盖全社会的社会保障体系的制度设计和改革目标是一致的。

　　主动及时解决人民群众合法诉求，是依法行政、依法治市的内在要求。一旦公众特别是某一较大社会群体的合法诉求通过正常渠道、和平方式长期引不起重视、得不到有效解决，极易引发群体性事件，严重影响社会稳定。因此，及时研究、妥善解决乡镇临聘人员尚在法制轨道上依法依规提出的诉求，也是市委、市政府化解社会矛盾、构建和谐社会的政治责任。

　　基于以上公共价值判断，资阳市委、市政府认为，对原乡镇临聘人员的诉求，对日益突出的社会矛盾和不稳定因素，不能以历史遗留问题一推了之，不能以财力不足一推了之，不能以全省共性问题尚无统一政策一推了之。必须面对、必须负责、必须及时妥善解决。

　　那么，市里有没有相应的能力和职权妥善解决这一问题呢？

　　对解决矛盾、问题的能力进行评估

　　总体上看，市里在没有全省统一政策之前，要自行改革创新，解决该政策性强、涉及面广又需一定财力支撑的“敏感”问题，能力明显不足。这既是资阳，也是其他市较长时期来对这一日益突出的矛盾始终想解决又无法启动的原因所在。

　　从干部认识水平和能力来讲：如何解决该复杂、敏感的历史遗留问题，没有明确政策、规定，没有既成模式，现有方法、政策不适用，其他地区没有现成经验，必须学习探索，接受挑战。要以一种新的价值取向实现改革创新，制订相关灵活过渡政策，探寻合适方法，取得各方面共识，形成解决问题的合力。

　　从财力来讲：市县财力难以承受。截止2003年，全市累计解聘乡镇临聘人员约11万人，其中1994年底前解聘人员3000人，1995年1月后至2003年上半年最后一次机构改革解聘人员8000人。以8000人计算补办养老保险，按个体劳动者缴费规定，政府需拿出5000万元左右；按企业职工缴费规定，政府需拿出近1亿元。而资阳作为一个农业、农村比重大的新建市，是典型的“吃饭财政”，上级财政转移支付占到了全市财政总支出的70%，市、县两级每年的机动财力总共不足1亿元，因此，要市、县两级财政一次性拿出5000万到1亿元为一个群体补办养老保险，显然无力承担。而且，如果政策设计不科学、不合理，还面临着引发其他群体如老知青、原集体企业职工等连锁反应，这样不仅更无财力承受解决，还将带来其他社会矛盾，引发新的问题。

　　从改革和政策创新来讲：解决该问题无疑将面临对现行社会保障政策一些规定的突破，或者说为解决这一过渡性的历史遗留问题，而不得不按照“尊重历史、面对现实、合法合理、化解矛盾”的原则，参照相关政策寻求解决方案。但严格讲，制定和实施养老保险新政策，市一级政府没有任何授权，更无制定法规的权力，因此，用改革的办法解决该问题的“软能力”也不够。

　　由此看来，市上要自己主动、率先解决这个矛盾问题似乎仅仅是一个美好的梦想。要“梦想成真”，必须努力寻求相关方面的支持，努力把它变成共同的目标。

　　对解决矛盾、问题涉及的相关方面深入分析并接触沟通

　　但是，开始进入实际操作后，分析、接触、沟通的初步反馈表明，试图解决该问题的矛盾、困难现实而又具体，情况并不乐观。

　　现行部门法规和政策不足以完全支持。虽然有《劳动法》的相关规定，但因为这些临聘人员当时没有能按照《劳动法》的规定参保，现在要补办，而按现行有关社保的部门法规和政策，只有城镇户口才属社会养老保险参保范围，农村户口只能参加农村养老保险。临聘人员解聘回家后现在绝大多数都是农村户口，如果同意他们进入社保，就可能在这方面突破现行政策。

　　省里有关部门表示有限度支持。省里有关部门相关同志最初听取汇报后，认为这确是一个需要面对和研究解决的全省共性问题，赞赏资阳的积极态度和勇气，同意资阳摸清底数，研究方案。但同时也提出，这一问题事关全省、涉及面宽、政策性强，省里也不好对资阳单独表态，资阳不要贸然行事。这不仅意味着资阳如要率先走出这步，不仅可能得不到相应的财力支持，而且如果出了问题，影响全省，还可能承担政策风险、领导责任。

　　乡镇临聘人员期望很高。他们进一步提出要参照机关、事业单位人员参保，至少要按城镇企业职工参保，这就意味着政策的突破更大，财政的负担更重，社会影响面和连锁反应更广，解决矛盾和问题的难度、压力更大。还有的提出，解聘后生活困难，补办保险保费个人缴纳部分也应由政府全额承担。1995年1月以前就已解聘的3000人也提出要参照解决。

　　市级相关部门在支持中担忧、在担忧中支持。各部门都表示服从市委、市政府决策，积极做好相关工作。但财政部门担心财政保障支出加大，社保部门担心统筹压力加大，信访、维稳部门担心诉求解决不够则不解决问题、解决完全到位又可能引起其他连锁反应。

　　县级政府处于两难。既想积极推动尽快解决，因为不断增加的信访已给维稳和基层工作带来很大压力，但又担心市里出台的方案把财政负担全部压给县里而无力承受。

　　方案的比较与确立

　　面对现实，市委、市政府成立了由市委、市政府主要领导直接负责，分管领导牵头具体落实的工作小组，开始了全面深入的调查摸底、法规政策研究、财力测算、上下沟通、方案比选以及工作方法和实施办法制定等相关工作，为市委、市政府决策提供依据。经过3个月紧张工作，包括通过多种方式反复听取临聘人员意见，并同时做好对他们的宣传、解释、沟通工作，“五·一”上班后，该小组向市委、市政府提出了系统报告。最主要的内容为以下几点。

　　在政策选择上，提出了三个方案。

　　方案一：政府出政策，个人全额交费参保。即解聘的乡镇临聘人员以个体劳动者身份，从1996年后受聘之日起补缴年社保费，并继续缴纳保险费至退休年龄（或缴费满15年）后，按月领取基本养老保险金（政府不直接出钱，但开了政策口子、晚交了统筹资金）。

　　方案二：政府出政策并缴部分保费，主要由解聘的乡镇临聘人员个人缴费参保。即从聘用起至清退止，个人交8%，单位交12%，清退后个人交全部20%。按此方案，政府约需负担5000万元，其中市承担1000万元，各县分别承担1000万元，市和各县财政均分５年将资金划入社保账户。

　　方案三：参照企业职工参保。用人单位缴20%，个人缴8%，而且工资基数更高，这样政府约需负担1亿左右。

　　以上三个方案，均对现行社保政策的具体规定有所突破，即以个体劳动身份参保。但总体上历史地连贯地看，不违反劳动法等法律法规，只是对过去没有落实法律规定的改进和完善。三个方案的实施各有利弊，其中，方案一，政府无资金压力，老知青等其他相关社会群体心理平衡，但难以满足乡镇临聘人员上访诉求；方案二，不能完全但能较为合情合理地解决上访诉求，另一方面则可能引起相关方面的连锁反应和攀比，政府也有一定的资金压力；方案三，能完全满足乡镇临聘人员的诉求，但政府的资金压力很大，而且连锁、攀比效应更大。

　　在实施方式选择上，提出了三个方案。

　　方案一：市委、市政府研究决策后，暂把方案放在一边，再等一等、看一看，适当时候向省上请示汇报同意后或“稳不住”时再实施，没有必要冒风险走在全省前面。

　　方案二：市委、市政府研究决策后，召开会议、下发文件、规定时限、统一组织，快刀斩乱麻尽快了结。

　　方案三：市委、市政府研究决策后，不下发文件，不汇报请示，召开会议部署后只做不说，先在一个县试点，其他县视试点情况适时推开。

　　对比以上方案，经市委、市政府慎重研究，政策上选定了方案二，并进一步细化完善，实施方式上优化了方案三，即：(1）不发文件、不宣传；(2）报告省上相关部门，但不请示批复；(3）开会布置统一政策、统一口径、统一方法、培训人员后，在4个县同时推开；(4）不规定完成时限，不统一组织，不强行要求，由临聘人员按此方案自愿、分别、随时办理参保手续。

　　方案的实施与初步效果

　　6月中旬，市委、市政府按程序完成了以上决策，形成了系统方案，并决定将方案实施放到7月下旬，在此之前，进一步通过适当方式：(1）将确定的方案向临聘人员代表吹风、座谈，释放预期能量和矛盾；(2）了解其他相关社会群体动向，并着手研究他们的问题；(3）将方案向省上相关部门咨询，衔接相关政策和工作，等等，从而进一步对方案进行完善。经过近一个月的工作，取得了新的进展：

　　H通过进一步汇报和沟通，得到了省领导和相关部门进一步的指导和支持。

　　H通过进一步在更大范围与各方面临聘人员代表讨论分析各种方案，并宣传讲解政府已确定的方案和精神，让他们作为解决矛盾问题的主体参与进来，事实上便把解决问题的责任也交给了他们，使其感受到了作为利益直接相关者对公共政策制定的平等参与权和责任，从而更为合作。

　　H通过进一步重视上访牵头人的作用（虽不是非政府组织领导人，但作为特殊利益群体的事实领导人，争取他们的合作非常重要），加强了与他们的沟通，既使其权利得到尊重，合法合理要求得到重视，又强化了他们的责任和义务。这样，上访、群访的召集者、领头人，逐步成为了公共政策实施的合作者。

　　H通过进一步高度重视其他利益相关者的反应，特别是其余3000人、老知青等的反应，并主动研究相关政策问题，得到了他们的理解和合作。据此，7月下旬开始，原乡镇临聘人员补办社会养老保险的政策、工作方案正式出台，各县分别实施。截止8月底，已有约１／３的人员分别到县社保部门登记、办理养老保险手续，一触即发的矛盾得到化解，总体反映良好，社会保持稳定。目前，该项改革正平稳、顺利推进。（写于2006年）