职教集团主体及其组织架构研究

          　　摘要：解决职业教育集团如何作为一个独立的实体开展对外交流与合作问题，解决内部组织管理问题以提高组织成员参与的积极性，有赖于对其法律性质进行明确的定位，对其内在的组织架构进行合理安排。赋予职教集团独立的法人身份，同时根据法人治理结构健全职教集团的内部机构，是实现职教集团长效发展的必然选择。
　　关键词：职教集团；法人身份；组织架构
　　中图分类号：G710 文献标志码：A 文章编号：1009-4156{2014）02-036-05
　　一、导致职教集团运行不畅的核心
　　职业教育集团化已成为我国职业教育发展的一个趋势。2007年至2009年，各地职教集团如井喷般涌现。截至2012年，全国省级以上的职教集团共有325个，涉及职业院校共2387个，行业协会274个，企业3668个，科研院所150个。然而，职业教育集团经过前期井喷发展后，开始遇到有效运行的瓶颈问题。现有职教集团由于大多不具备独立法人资格，其功能仅仅停留在指导与咨询、协助与支持的层面，对于重大事项的决策作用发挥有限，对办学行为的约束、激励作用不够明显，且内部动力已渐趋衰竭。“集而不团，团而无力”的现象越发彰显。造成这种局面的原因是多方面的，如职教集团成员间的“三链融合”（利益链、产业链、教学链）模式尚未真正建立起来、职教集团的产权制度不清晰、管理人员不到位，以及集团成员责、权、利不明确等，但最根本、最核心的原因在于，职教集团不具备独立的法人身份地位，对外无独立的人格，无法单独进行有法律效力的民事活动，对内无完善的组织机构，无法对成员单位进行有效的约束和激励，集团成员间互惠互利的动力机制难以形成。只有赋予其法人地位，才能真正发挥职教集团应有的作用。
　　二、赋予职教集团法人身份的重要性
　　1.法人的本质及特征
　　“法人”一词最早见于1896年的《德国民法典》，但该法典并未对法人给出定义。1922年的《苏俄民法典》才第一次以立法形式明确了法人的概念。该法典第十三条规定：“一切享有取得财产权利和能够承担义务，并且能在法院起诉和应诉的机关、社会团体和其他组织，都是法人。”我国《民法通则》在我国民事立法中首次界定了法人的含义。该法第三十六条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”据此可知，法人是一种能依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。具体而言，法人有三个显著特点：第一，独立的组织。法人作为独立的社会组织，不但其民事主体资格与组成法人的自然人的民事主体资格是彼此独立的，某个或某些法人成员的死亡或退出法人组织，并不影响法人的存续，而是法人的组织体无须依靠其他组织或单位而独立存在。此外，法人有健全的组织机构，有产生意志的机关和执行意志的机关。第二，独立的财产。法人的独立财产，是指法人所有的或经营管理的全部财产。法人的财产不仅独立于其他社会组织和自然人的财产，而且独立于自己成员的其他财产，独立于创立人（包括国家）的其他财产。法人拥有独立的财产，是法人独立参加民事活动和独立负担财产责任的前提和依据。第三，独立的责任。法人的独立责任，是指法人以自己所有的或经营管理的财产独立负担由自己活动所产生债务的财产责任。既然法人的财产与法人成员的其他财产是分开的，那么，除法律有特别规定者外，组成法人的成员或创设人对法人的债务不承担责任，法人对他们的债务也不承担责任。
　　2.赋予职教集团法人身份，是职教集团可持续发展的内在要求
　　目前，我国职业教育集团化办学主体之间大多仅靠情感、信任和双方契约维系，职教集团本身不具备独立法人地位。这使得职教集团无法实现资源的有效配置和顺畅流动，无从建立起统筹各主体协同工作的利益链，职教集团本身的利益难以界定，集团成员无法通过职教集团分享利益，共享资源。仅靠情感、信任建立起来的组织是松散的，不具备稳定性和约束力。一旦集团成员的领导发生变更，就可能导致原有的契约无法得到继续履行，从而直接影响整个集团的发展。例如，笔者所在的职教集团由于理事长单位工作繁忙，在创立以来三年多的时间里没有召开过一次全体会议和理事长会议。
　　要改变这种集而不团的局面，走出制度困境，就必须赋予职教集团独立的法人地位。职教集团只有具备独立的法人身份，成为独立的组织，才能名正言顺地以职教集团自身的名义从事活动，才能有自己的印章、账户、营业执照等，才能有自己的人、财、物，才能不完全依赖于牵头组建单位，才能以职教集团的名义增加、吸纳成员或减少、清退成员，才能对外签约，独立承担相应的责任，才能建立完善的内部组织机构，才能独立于集团成员，统筹成员的发展，而不是依附于牵头单位。
　　3.赋予职教集团法人身份，是职教集团开展活动的保障条件
　　法人是一种能依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。，职教集团只有具备独立的身份，即享有独立的财产、能承担独立的责任，才能更好地开展职业教育等各项活动。根据国务院《关于大力发展职业教育的决定》（国发[2005]35号）、教育部《关于加快推进职业教育集团化办学的若干意见》等文件，建立职教集团自的在于优化整合教育资源，促进校企之间的互利双赢，实现校际之间优质资源共享，优化学生的就业环境，促进职业教育教学改革，提高教学质量和办学水平，推动中、高职教育的衔接和发展。职教集团只有独立于集团成员，才能统筹成员之间的发展，才能对外开展活动，从而实现职教集团的使命。
　　目前，职教集团多依附于牵头组建单位，其办公地址、工作人员安排、资金保管，均由牵头组建单位完成。由于职教集团没有独立的身份，对外签约一般是通过成员双方约定实现的。这与国家集团化办学政策的要求是不相符的。集团化办学，就是要通过职教集团本身能完成招生、教学、实习、培训和就业。而目前，由于职教集团的身份问题，各学校是各自为政的，校企合作也是双方的合作，集团内各成员并没有因为加入集团而获得“搭便车”的收益。只有赋予职教集团法人身份，它才能以自己的名义从事各项活动，自主安排人、财、物，自主对外签订各种合同、协议，并能以自己的财产独立承担责任。只有这样，与之合作的第三方才敢于和职教集团签订相关协议，国家对职教集团的政策，特别是资金资助政策、税收优惠政策、招生升学政策等，才能真正落到实处。否则，由于职教集团财产的非独立性，国家的一系列优惠政策就演变成对牵头组建院校的政策，其他成员无法从中获益。另一方面，如果职教集团不独立，那么，各成员单位就要对职教集团的债权、债务承担连带责任。这限制了成员用职教集团的名义开展业务。为了划清界限，集团成员之间也是通过双方约定来实现合作的。这样的运作方式不改变，职教集团就失去了存在的意义。 　　三、职教集团法人身份的选择
　　职教集团需要具备独立的法人身份。然而，并非任何性质的法人都适合于职教集团。大陆法系有公法人、私法人之说，而私法人又区分为社团法人和财团法人。同时依据成立或活动的目的不同，可以把法人分为营利法人、公益法人和中间法人。我国《民法通则》则以法人活动的性质为标准，将法人分为企业法人、机关法人、事业单法人和社会团体法人。笔者将根据我国民法对法人的分类，结合职教集团的宗旨，逐一进行分析。
　　1.企业法人
　　企业法人是指以营利为目的，独立从事商品生产和经营活动的法人。该类法人资格通过工商核准登记取得。根据我国《公司法》，企业法人仅指股份有限公司和有限责任公司。股份有限公司是指将公司全部资本划分为等额股份，股东以其认购的股份为限对公司承担责任，公司以全部财产对公司债务承担责任的法人。有限责任公司是指股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任，公司以及全部资产为限对公司的债务承担责任的企业法人。根据我国《公司法》有限责任公司的股东不得超过50人的规定，职教集团不能为有限责任公司，因为一般职教集团的成员都超过50人。主张赋予职教集团企业法人身份的观点，多指按照股份公司的形式组建职教集团。
　　主张把职教集团改造成股份公司，目的在于增强职教集团的内部凝聚力，保障职教集团的顺利运行。现行的职教集团多为松散型或联盟型，组织成员关系松散、凝聚力差、向心力不足，职教集团整体发展能力差。借用公司治理模式，将职教集团改造成公司法人，把组织成员的自愿加入变为投资加入，把现有的理事会改造成董事会，似乎可以达到约束成员的目的。
　　笔者不认同这种简单套用企业法人身份的做法。股份公司作为企业法人的一种类型，是以营利为目的的。而公益性则是职教集团的基本属性。虽然职教集团内部成员也存在各种费用的来往以及部分的经营性行为，但不能因此就简单地说职教集团具有营利性。职教集团的最终目的是培养人才，即便是职教集团有部分的经营收入也必须遵守“不分配限制”原则，即不得向控制组织的人员分配利润，所有的剩余收益都必须留在组织内部，用于支持组织从事其章程所规定的业务。我国《教育法》也明确规定，任何组织和个人不得以营利为目的举办学校和其他教育机构。因此，按照我国现行的政策，职教集团不宜采取企业法人的运行模式。
　　2.机关法人
　　机关法人是指享有国家赋予的行政权力，并因行使职权的需要而享有相应的民事权利能力和民事行为能力的国家机关。国家机关依照法律或行政命令成立，不需要进行核准登记程序，即可取得机关法人资格。
　　显然，职教集团不适合赋予机关法人的身份。机关法人是一种权力机关，行使的是行政权力。而职教集团主要是在其成员之间，即院校之间、校企之间、校政之间起到信息交流、资源共享、机会合作以及利益协调功能。职教集团这种功能的实现，根据成员各方认可的职教集团的章程，是集团成员对职教集团的一种民事授权。这与国家立法的强制授权不同，职教集团的运作不须具备强制执行权。另外，国家机关的设立是有严格程序限制的，在数量、规模上也是基本稳定的。而目前，国家鼓励职教集团发展，并希望它做大做强。
　　3.事业单位法人
　　事业单位法人是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。这些法人组织不以营利为目的，一般不参与商品生产和经营活动，其有时取得的一定收益属于辅助性质。依照法律规定或行政命令组建的事业单位，从成立之日起，即具有法人资格；由自然人或法人自愿组建的事业单位，依法办理法人登记后即取得法人资格。
　　目前，虽然已经开始出现了一些事业法人型职教集团，但数量不多。根据其设立方式的不同，有合并设立和新设两种。例如，2007年吉林市教育局批准成立的吉林天使职业教育集团，是由吉林女子学校、吉林艺术学校、吉林服装学校、吉林旅游学校合并组成的；再如，2011年12月设立的广东食品药品职业教育集团，是以广东食品药品职业学院为核心学院的有关单位共同组建的。目前，该集团已获得中编办和广东省编办的支持，集团共设事业编制15名。集团的性质和编制，均在集团章程中予以明确。正在筹备的西海岸职教集团（青岛职业技术学院为核心学校）也拟建成事业法人性质的职教集团。
　　笔者认为，职教集团事业法人化，有利也有弊，可以搞，但不可以多搞。职教集团事业法人化的好处，一是职教集团具备了独立的法人身份，可以以自己的名义从事为实现集团目的的各项活动；二是体现了职教集团的公益性；三是事业单位有一定的公权力，能更好地协调集团内各成员的利益，同时权威性更强，集团成员更愿意服从职教集团的安排。但职教集团事业单位法人化弊端也是明显的。一是在人事安排上，事业单位的编制总是有限的，因为涉及国家财政拨款的问题，这会严重影响职教集团规模的扩张；二是在数量上，也会受到限制。一个行政区域不太可能设立无数个事业单位。目前，国家政策倾向于尽可能减少事业单位，要么行政化，要么企业化。因此，这会限制职教集团的组建。
　　4.社会团体法人
　　社会团体法人是指自然人或法人自愿组成，从事社会公益、文学艺术、学术研究、宗教等活动的各类法人。社会团体法人须制定章程，并经国家主管部门审核批准予以登记后，才能在其核准登记的业务范围及活动地区进行活动。
　　目前，我国设立的绝大多数职教集团从其章程来看，应属社会团体。比如，《深圳第一职业教育集团章程》第二条：“集团是以深圳市一所中职学校为牵头单位，联合相关职业学校、社会培训机构、企事业单位、行业协会、研究机构等自愿组成的职业教育联合体与利益共同体。”《上海商贸职业教育集团章程》第二条：“上海商贸职业教育集团是以行业为依托，以专业和人才培养为纽带，以上海商学院高等技术学院为发起单位，联合相关职业院校、商贸企业和其他社会团体共同参与，以实现资源共享、校企合作为目的，在自愿、协议的基础上形成的、着眼于集团化办学的教育组织。”《安徽服装职业教育集团章程》、《珠海市现代服务业职教集团章程》、《江苏建筑职教集团章程》、《广西经济贸易职业教育集团章程》等，也分别把职教集团定性为非营利性产教联合共同体、教育联合体、区域性教育组织、非营利性社会组织等。 　　然而，这些团体基本都不具有法人资格。比如，《上海商贸职业教育集团章程》明确规定：“集团实行指导委员会下的理事会负责制，不具备法人资格。”之所以如此，是因为这些集团设立的程序不合法。现行职教集团通常是由一所较有实力和影响力职业院校联合数十家甚至数百家大专院所、行业协会、科研机构，在得到教育主管部门同意后设立的。但这些团体并未得到法律的认可。社会团体，要么进行社会团体法人登记，要么进行民办非企业单位登记。只经业务主管单位批准而不进行任何登记就成立的组织，只能在本单位内部开展活动。我国绝大多数职教集团是在法律关系十分模糊的状态下运行的。由于成员单位彼此之间的行为缺少必要的法律约束，出现了组织松散、集中度不够、执行力不强、集约效应不显著等问题，影响了职教集团运行的效率。
　　笔者认为，赋予职教集团社会法人身份是比较合适和必要的。首先，赋予其社团法人身份，可以使职教集团的法律身份得以明确，对外可以独立享有民事权利和承担民事义务；对内可以对会员按照章程约定行使一定的管理权和提供更专业的服务。其次，社会团体法人的成立不受数量和规模的限制，只要符合一定的程序和条件要求，即可登记为社团法人。不像国家机关、事业单位则受制于机构规模数和编制。再次，目前经业务主管部门批准成立的职教集团在政策上都可以登记为社会团体法人，它们不会因为身份的明确而消失。最后，登记为社团法人，有利于职教集团聘用专职工作人员。专职工作人员不但可以比兼职人员更好地服务于集团，而且他们不受编制限制，且待遇上也可以享受事业单位员工一样的待遇。《社会团体登记管理条例》规定：“社会团体专职工作人员的工资和保险福利待遇，参照国家对事业单位的有关规定执行。”
　　我们现行的职教集团大多没有在民政部门进行登记。由于缺乏法律主体资格，职教集团行为在法律上是无效的。明确了职教集团应具有社团法人身份后，各职教集团应该严格依照《社会团体登记管理条例》在民政部门登记。这是职教集团获取法律资格的前提。
　　四、职教集团组织架构建设
　　赋予职教集团社会团体法人身份，并不意味职教集团运行不畅的所有问题都能解决。职教集团要合理构建组织架构。目前，国内成立的职教集团组织机构都相对简单，责权约定也不甚明确。
　　1.职教集团组织架构现状
　　目前，国内大部分职教集团的组织机构实行的都是理事会制度，其组织架构为理事会、常务理事会、秘书处、工作委员会等。例如，深圳第一职业教育集团：设立理事会、常务理事会和秘书处，下设若干专业指导委员会、教育教学指导委员会和就业指导委员会。广西经济贸易职业教育集团：设立理事会、常务理事会、秘书处、教育教学科研中心、教育服务中心。此外，还设立集团顾问单位、集团指导学校、集团指导专家。安徽服装职业教育集团：设立理事会、常务理事会、秘书处。秘书处下设校际合作部、校企合作部、教学研究部、技术培训部。此外，集团成立政策指导委员会、专家指导委员会。广东交通职业教育集团：设立集团理事会、办公室。办公室下设校企合作委员会、校际合作委员会、教育培训委员会等分支机构。江苏商贸职教集团：实行指导委员会下的理事会负责制。集团设理事会、常务理事会和秘书处。上海商贸职业教育集团：设立指导委员会、理事会、集团执行委员会（兼办公室），并下设若干管理机构：专业教学部、师资培训部、校企合作部、职业教育研究所、财务部、办公室。集团实行理事会领导下的分工负责制，同时受指导委员会指导和监督。
　　上述职教集团的组织机构均无明确的监督机构。理事长无一例外地是牵头组建单位的校长（院长）。职教集团内理事长、副理事长、理事、秘书长等重要领导职务，均为职教集团内成员单位的领导或员工，即职教集团本身无专职工作人员，其工作人员基本上都是兼职的。
　　笔者还发现，职教集团章程对理事长等领导人员大都没有刚性的义务约束。换言之，章程仅对相关人员的基本职责做出规定，但对这些人员未履行相关职责的后果没有规定，因此，如果理事长等没有履行职责，不存在相应的弹劾机制。这可能导致职教集团沦为空头概念，沦为牵头单位招生宣传的一个噱头。
　　2.完善职教集团组织机构治理模式的探索
　　虽然目前我国成立的职教集团都建立了组织机构，但由于章程对机构、人员的责权没有做出明确规定，对集团运行的效果缺乏考核机制，对管理人员的忠实义务和勤勉义务缺乏要求，导致多数职教集团运行不畅，有的甚至者还停留在设立之初的状态，根本就没有运行，各机构的人员都没有落实到位。
　　笔者认为，职教集团借鉴公司治理结构的模式很有必要。公司治理机构是一种联系并规范股东会、董事会、监事会及高级管理人员权利和义务分配，以及与此有关的聘选、监督等问题的制度框架。良好的公司治理结构，解决了公司各方利益分配问题，对公司的高效运转以及竞争力的提高起到了决定性的作用。我国公司治理结构采用了“三权分立”模式，即决策权、经营管理权、监督权分属于股东会、董事会和监事会。通过权力的制衡，使三大机关既各司其职。各负其责，又相互制约，保证公司顺利运行。职教集团需要构建科学、合理、可操作的组织架构，并根据组织架构的安排，在章程中约定集团组织的责、权、义。
　　（1）职教集团组织架构建设。根据《社会团体登记管理条例》的规定，结合当前职教集团的实践，笔者认为，我国职教集团至少应成立理事大会、常务理事会、监事会（监事）、秘书处。其中常务理事会下设秘书处、会员部、教研部、培训部、业务部、招生就业部。秘书处下设党组办、财务处，业务部分设校际合作部、校企合作部。这一设想与当前职教集团组织加构最大的不同，就是增设了监督机构（监事会或监事）。
　　由于缺乏有效监督当前职教集团，各机构、成员未按章程约定履行职责，也无任何约束。理事长的责权履行及考核同样处于真空地带。有了监督机构，就可以对机构和人员的履职情况进行有效监督，并对不按章程履职的机构、人员及成员单位做出相应的处理。
　　（2）集团章程建设。一套科学合理的组织架构若无完善的制度保障就不能有效运行。职教集团章程作为职教集团设立的基本要件，是规范职教集团的组织和行为，规定集团和其他成员之间以及其成员相互之间权利义务关系的必备法律文件。职教集团章程是职教集团组织和活动的基本准则，要规范职教集团运行就必须完善章程。针对目前职教集团运行及其章程存在的问题，我国的职教集团章程应明确组织机构、人员的责权。目前，国内职教集团的章程相对都比较简单，对组织机构约定不明确，有些章程对组织机构问题就是用一个条款一带而过。机构本身不健全，机构之间的责权、分工也模糊不清。据笔者所见，目前国内几乎所有的职教集团都没有成立相应的监督机制，也无监督机构设置。因此，集团章程应明确机构的责权，区分决策权、管理权和监督权，形成一套有效的运行机制。
　　除了明确组织机构、人员的权责，职教集团章程还应细化对职教集团管理人员任职资格的规定。章程应明确管理人员的任职资格。对执行理事、秘书长等机构负责人，必须限制其为职教集团专职工作人员。只有具备一定数量的专职工作人员，职教集团才能正常运作起来。否则，由于学校本身工作繁忙，学校兼职的工作人员基本无心无力顾及职教集团事务，可能导致集团运行停顿。关于监督管理人员（监事），如果只有一个监事，建议由政府选派，享受事业单位编制待遇。如果形成监事会，则负责人由政府选派，其他人员从集团成员单位中选出或从社会选聘。从社会选聘的监事，参照公司法独立董事的制度执行。对理事长、秘书长等管理人员的人选，特别是执行董事，建议从社会招聘中产生。各成员单位负责人（校长、董事长等）和管理人员均可参加竞聘，但竞聘成功后，必须辞去原来的职务。只有这样，才能确保职教集团发挥其应有的作用。