本文由《中国电化教育》杂志授权发布
作者：高铁刚摘要
信息化与现代教育制度建设是当前教育发展的重要内容，两者的良性互动，有利于各项工作的开展及教育系统的发展。针对当前教育信息化发展中制度建设问题，该文以现代教育制度与教育信息化的互动规律为基础，阐述了现代教育制度建设对教育信息化的重要意义：以教育信息化推进实践中的问题为基础分析了教育信息化进程中需要解决的关键制度问题，提出教育信息化进程中关键制度改进建议及措施，以期为教育信息化建设及教育系统发展提供参考。
关键词：教育信息化；现代教育制度；教育系统；教育发展
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中提出的“信息技术对教育发展具有革命性影响”这一命题已经受到政府、企业、学校等相关领域人士的认可，并指导着当前及今后一段时间我国教育信息化建设。与哄哄烈烈的教育信息化推进工作相对，当前的教育信息化工作仍存在一定的问题。有研究者认为：“信息技术在教育领域的应用却成效不明显——大多数仍是只停留在手段、方法的应用，对于教育生产力的提升(大批创新人材的培养)，信息技术似乎成了可有可无、锦上添花的东西，而非必不可少的因素，更谈不上对教育发展产生革命性影响” [1] ，这与诺贝尔奖获奖者罗伯特·索洛(Robert Solow)提出的“索洛悖论”(Solow Paradox)具有一致性。与学者的判断相应，《教育信息化“十三五”规划》中也明确指出：“在总结工作进展和成效的同时，必须清醒地认识到，当前加快推进教育信息化还面临很多困难和问题” [2] 。因此，如何发挥信息技术对教育的革命性影响，将众多已经形成的典型成功案例变成普遍的状态，形成新的教育形态，是教育信息化推进者必须解决的问题。基于公立教育体系的管理特性可以知道，“教育制度的创新是教育改革成功的关键” [3] ，“制度创新应成为教育改革与发展关注的核心” [4] ，因此制度创新是信息技术教育应用成功的重要保障。
一、研究背景
作为一名教育信息化的职业推进者，工作与研究中经常思考哪些因素制约了教育信息化的推进与作用发挥。在多年的实践中，研究者团队也经常思考“索洛悖论”及其根源。通过对一些教育信息化案例的研究发现，管理者与实践者经常忽视“组织变革”(Organizational Change)理论中强调的制度创新在教育信息化推进工作中的关键作用。在从事教育信息化工作过程中，一些事例可见制度建设的相对不足。
案例1：《2017年教育信息化工作要点》中的“重点任务1”中明确提出“指导各地进一步完善教育信息化管理体制”。这一现象并不是2017年的个别现象，翻阅近年的教育信息化工作要点，这种语句基本年年可见。据此现象可以判断，无论国家还是各级地方政府，都在关注教育信息化体制、机制建设，根源于各地教育信息化体制、机制建设仍有待加强，一些制度仍需要进一步完善落实。
案例2：2016年，研究者团队研究制定的《辽宁省中小学学校信息化建设标准(试行)》被省教育厅采用、印发，用以推进全省教育信息化工作。《辽宁省中小学学校信息化建设标准(试行)》的第一个框架体系为“组织管理与机制保障”维度，强调“学校信息化发展力建设”。然而，部分地区及学校提交的《学校信息化建设方案》更多的是信息化软件平台与资源、硬件设备、设施建设，无视“组织管理与机制保障”内容要求。可见，一些单位和组织对信息化进程中的组织与制度建设的无视，而这种现象将对学校的信息化建设与应用产生一定的负面影响。
案例3：《教育信息化“十三五”规划》指出，“信息化与教育教学‘两张皮’现象仍然存在，推进教育信息化的积极性有待提高” [5] ，这也是众多人质疑教育信息化建设成果的经验依据；另一方面：一些信息化推进项目也受到众多教师的关注，历时仅6个月的“2015-2016年度‘一师一优课、一课一名师’活动平台报名教师已达469万名、晒课432万堂”，可见教师的积极性，而这种积极性与“一师一优课、一课一名师”活动推进、保障机制相关。从中可以看到，教育信息化推进机制、保障制度可以调动教师的积极性，改善信息技术的教育、教学应用及推进系统的教育变革。
当前，信息技术对教育变革作用初步显现，要想实现“革命性”影响仍需要更多的实践活动。在这种实践中，需要“把改革创新作为教育发展的强大动力” [6] ，“应对当前我国教育信息化建设体制进行进一步完善和创新” [7] 。从教育系统发展及教育信息化发展的历史经验可以看到，单纯强调信息化的建设与应用难以有效地推动教育系统的变革，教育系统的发展，既是教育工作中相关工作流程的优化，更需要相关制度的规范、保障。制度建设与机制创新是教育信息化各项实践活动推进的强大动力。
二、教育信息化与现代教育制度建设的互动规律
现代教育制度是教育现代化的重要基础，与教育信息化建设相比，现代教育制度建设属于“完善中国特色社会主义现代教育体系”中的内容，因此现代教育制度建设是比教育信息化建设更为上位的教育事业发展内容。从教育发展历程来看，现代教育制度建设与教育信息化建设具有历史同步性，共同构成当前教育系统创新体系。两者的良性互动，将推进当前教育系统的发展。
(一)现代教育制度与教育信息化的多元关系
与教育信息化相比，现代教育制度建设是更为上位、基础的建设内容。但是，从信息社会教育发展的角度看，教育信息化建设与现代教育制度建设具有一定的历史同步性。由于两者都是一个复杂的系统，因此它们之间存在复杂的多元关系。
一方面，从当前教育事业发展的角度判断，我国政府及教育学领域的研究者往往认为两者是运行机制与保障措施的关系，其中保障措施是运行机制的一部分。教育系统运行机制是教育系统各要素运动的规范性机制，是以教育系统发展目标为导向，以规范性机制为核心，以具体的体制、机制为载体的系列体系。从某种角度上讲，教育系统的改革与发展的本质是教育系统运行机制的改革与发展，即教育制度的改革与发展。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》政策文本中可以看到，当明确了2010-2020年教育“发展任务”之后，紧跟着是“体制改革”，最后是“保障措施”，其中“第十九章 加快教育信息化进程”是“保障措施”中的一章，从中可以看出现代教育制度建设与教育信息化在政策文本上的差异。
另一方面，从教育信息化工作机制来看，现代制度建设是其重要的内容。我国政府已经充分的认识到，科学、规范的教育体制及管理体制对教育信息化各项工作可持续发展提供保障，明确要求各级政府对教育体制、机制进行改革。这些改革的内容是多元的，既要通过体制、机制确立教育信息化工作的重要地位，又要通过机制创新调动社会、政府、企业、学校等相关力量参与教育信息化建设，形成多方主体协同推进教育信息化工作的新局面，从中可以看出现代制度建设在教育信息化工作中的重要地位。
现代教育制度建设与教育信息化建设是教育工作的重要内容，是教育系统改革、创新的重要内容。当前，现代教育制度构建的教育系统是以信息技术为支撑和保障的新型系统，两者存在运行机制与保障措施的关系。同时，教育信息化工作的运行与推进，也有赖于现代制度的建设与完善。
(二)现代教育制度与教育信息化的互动规律
从教育史上看，媒体与信息技术作为生产力性质的要素，对教育改革与发展提供了动力，技术支持的教育流程再造，标志了教育发展的阶段性特征。然而，技术对教育的变革作用，并不是技术出现后就直接对教育产生变革性的影响，而是与各类教育制度不断完善相关。相关研究表明，“技术创新与制度创新相互依存、相互推动，共同构成了促进经济增长的动力源泉” [8] 。与之相应，教育信息化与现代教育制度创新相互依存、相互推动，将成为教育发展的动力源泉。
一般来说，技术创新早于制度创新，但技术创新引发革命性影响需要制度创新来保障。印刷术与教育系统发展的历史可以验证这一论断。虽然很多研究者认为，活字印刷术对教育系统的发展产生了重要的影响，但是印刷术导致的教育系统变革却是班级授课思想及制度、普及义务教育思想与制度完善之后。从教育发展历史中可见，教育系统的“革命性”变革是极少的，单纯由技术引发的“革命性”变革更是少见。因此，单纯的技术改进，即使一些人认为是引领世界发展规律的技术改革，对教育系统的“革命性”变革均与制度建设相关。
从技术与教育变革的视角，技术与教育的变革规律并不是无章可循。蔡连玉博士以社会学的视角阐述了教育信息化的社会发生过程，绘制了“教育信息化的社会学发生图”，如图1所示。从图1可以看出，信息技术的教育应用将会诱发教育系统的变迁，这种变迁包括物质层面、行为层面、制度层面、精神层面，最终将促进信息文明的培养和人类福祉的实现；另一方面也可以看到，制度层面的教育系统变迁至关重要，制度变迁对技术引发的变革也产生重要的影响，没有制度的变迁，将不会形成新的教育系统。
刨除简单的线性思维，教育技术和现代教育制度建设是相辅相成、相互交织的体系。它们的关系可以用图2进行简单描述。从图2中可以看出，随着教育系统的发展，现代教育技术及教育制度均成为发展的态势，在这个过程中，它们相互交织，发生复杂的关系。教育信息化与现代教育制度建设均是教育事业发展过程中重要的内容，从教育事业发展的角度来看，均是教育现代化的重要抓手和内容，其本质上不存在冲突与矛盾，而是相辅相成的关系。因此，在教育信息化进程中，不仅仅需要关注信息技术的发展进步，还需要注意相应制度的建设与完善。
从当前社会系统发展的情况来看，有研究者认为：“制度创新滞后正在成为我国创新系统矛盾运动的主要方面，急需摒弃传统的重视技术创新忽视制度创新的不良思想倾向，以制度创新为突破口，加快与技术创新相容的制度创新步伐” [10] 。与之相应，由于教育信息化处于快速推进期，因此教育制度创新相对滞后，教育制度激发教育信息化的活力不足现象客观存在。基于“教育改革深化阶段的瓶颈因素是制度创新问题 [11] 这一论断，教育信息化作为当前教育发展中的重要改革行为，在其推进过程中如果不关注制度创新将面临一定的困难。
三、教育信息化进程中关键制度建设与完善分析
“十二五”以来，教育信息化工作受到党和政府的高度重视，教育信息化工作成为《教育法》中的内容，教育信息化推进工作逐步从项目式推进到常规式推进演变，信息技术应用趋于教师、学生的具身性行为，教育信息化正在从融合(Integrating)阶段向创新(Transforming)阶段发展，信息技术引发的教学变革正在“倒逼”教育体制、机制创新。面对新的发展阶段，一些关键制度建设对教育信息化及教育现代化均极为重要。
(一)顶层设计制度建设与完善
有研究者认为,“教育发展是政策指导下的发展，教育改革首先是政策改革” [12] 。因此，当教育信息化相关工作成为教育系统常规工作时，需要教育系统从宏观、中观、微观各层次重构教育系统的政策体系及制度体系。审视当前的教育系统的政策、文本可以发现，虽然各级政府均清楚教育体制、机制在教育信息化发展中的作用，但关于体制、机制改革的政策文本仍相对较少，更多的政策文本是围绕某些微观的领域进行，对教育系统的中观、宏观的改革仍比较少。有研究者认为：“从教育所承担的人力资本发展的角色来看，在数字革命时代，需要对教育进行系统性的变革，需要对教育体制进行系统性的设计” [13] ，与之相应，教育信息化“革命性影响”的变化仍需要顶层设计及宏观规划，“需要我国运用顶层设计理念推演国家教育的顶层核心理念和顶层目标，并构想国家教育发展架构和微观教育” [14] 。
所谓的“顶层设计”，是工程领域的常用词汇，顶层设计是一切规划的元规划，是设计机构的最高层次设计。“顶层设计”是指主体运用系统理论的方法，对某项任务或者某个项目的各方面、各层次、各要素统筹规划，在最高层次上明确任务、项目的目标、实施过程及保障措施等。顶层设计成为当前教育改革的重要思路，主要是针对当前教育系统中存在的宏观教育顶层定位不清、教育制度间矛盾等问题。当前，教育信息化相关工作客观需要“从国家政策战略上，充分发挥政府宏观调控的引导作用” [15] ，因此至少需要从三个方面开展顶层设计。
首先，进一步提高教育信息化工作的战略地位，将教育信息化工作处于优先发展的位置。信息化并不是当前教育系统发展的一般特征，而是关键特征，教育信息化建设与教育现代化建设具有历史同步性和本质一致性。以“教育信息化全面推动教育现代化”是目标、方法于一体的论断，强调在教育现代化、教育信息化过程中需要两化的“深度融合”并同步建设，因此，教育信息化与教育现代化均是当前教育发展的战略性决策，从“教育信息化全面推动教育现代化”的方法性角度来看，教育信息化工作应具有优先发展的位置。
其次，转变教育信息化建设的目的，从单纯的信息化建设转变为基于教育系统发展的建设。教育信息化建设的目的并不是单纯的“化”，而是利用技术这一要素诱发教育系统宏观变革，促进教育系统的发展,形成信息时代的教育现代化制度及教育体系。因此，教育信息化既是“面向工业时代‘双基’教学的思维方式和行为惯性” [16] 向“面向信息时代的技术驱动和求变意识” [17] 教育转型期的关键性工作,也需要在“教育改革发展的三大核心任务(实现教育公平、提高教育质量、推进教育创新)做出贡献” [18] ，信息技术应该在教育的各个领域、层次上发挥作用。
最后，转变教育信息化工作的推动方式，从推动项目建设转变为激发教育系统中各类主体的活力。“教育现代化的根本目标是促进人的现代化，提升人的主体性” [19] ，与之相应教育信息化工作的核心是人的信息化，提升各类主体的信息素养、信息能力及信息化教育教学习惯是至关重要的，激发各主体教育信息化的参与意识及行为更是极其重要。这里并不是否定项目建设的意义，而是强调以提高各主体的信息化教育行为开展项目建设更有助于教育信息化工作的推进。
随着教育信息化工作推进机制的成熟，教育信息化推进工作应该从“摸着石头过河”向顶层设计的工作机制转变，从战略、战术层面开展相关制度建设，释放教育信息化工作对教育系统的强大力量，最终形成“数字学习生态系统” [20] 。强化教育信息化工作的顶层设计、转变教育信息化工作的推进方式，既需要深入研究未来教育系统的发展，还要研究研究成果落实的机制与方法，需要强有力的创新保障体系的支撑。笔者认为，在教育信息化创新支持保障体系建设方面，需要解决如何创新、创新成果转化的制度问题。
强化“智库”建设是教育信息化创新支持的重要制度保障。国内外的理论与实践均表明，“智库在政府科学民主决策方面将发挥日益重要的作用” [21] ，强化教育信息化的智库建设对教育信息化创新支持系统建设具有重要的价值。“智库不是学术性研究机构” [22] ，教育信息化“智库”建设具有“通过研究成果来影响政府决策和公共政策” [23] 的实用主义导向。与当前众多教育信息化研究机构相比，教育信息化“智库”必须关注教育系统发展中的实践问题，形成问题解决方法体系。同时，教育信息化“智库”的研究，应强化对教育改革发展中的问题的研究，不能将研究的关注点仅仅局限在教育信息化内部。
(二)主体关系制度建设与完善
教育信息化推进工作是一个复杂的系统工程，在其中，存在政府、一般机构、企业、学校等多类机构主体和各类人员。这些主体相互作用，具有复杂的关系，共同承担了教育信息化各项工作。面向更加复杂的教育信息化工作，从制度层面上“厘清区域教育信息化参与主体间的关系” [24] ，对教育信息化工作具有重要的现实意义。结合当前的教育信息化工作，至少需要从三个方面开展主体关系制度建设。
首先，厘清教育信息化管理与推进部门职能，完善教育信息化工作的跨部门协作机制。我国的《教育法》规定，“国家推进教育信息化”“县级以上人民政府及其有关部门应当发展教育信息技术和其他现代化教学方式”，明确了政府的主体责任。在实际执行中，一些地区尚未厘清政府中发改、财政、教育等部门关于教育信息化的工作关系，一些地区甚至没有厘清教育行政、相关业务部门之间的职权关系，尚未形成教育信息化推进的合力。“要进一步理顺教育信息化统筹部门、支撑机构和教育业务部门的关系” [25] ，需要相应的制度完善。
其次，厘清政府与企业关系，完善相关领域市场准入机制。政府与企业的关系一直是我国政府关注的重点问题，与其他教育领域的建设相比，教育信息化建设更需要企业的参与。随着教育信息化投入的增大，各级政府在教育信息化的财政投入方面的压力越来越大。因此，迫切需要调动企业的积极性，“探索建立市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的教育信息化工作新局面” [26] 。这就需要各级政府逐步细分教育信息化市场，并根据情况设定准入机制，优化工作模式，引入市场主体参与教育信息化建设。
最后，形成综合治理体系，推进教育信息化事业发展。教育信息化工作是多主体的系统工作，单纯的管理已难以胜任复杂体系的治理工作，需要形成综合治理的体系。在综合治理理念指导下，需要以“多中心理论”为基础，建立以政府主导、多元参与的自治、他治相结合的协作体治理理论，研究综合治理中的责任分担机制、平等协商机制、集体行动机制、利益平衡机制、信息共享机制等，逐步提高多主体的治理地位及治理能力。
通过规范相关机制，可以为教育信息化提供丰富的软、硬件资源，优质的信息化基础服务，为教育信息化发展及创新提供必要的基础。
(三)现代学校制度建设与完善
学校作为教育系统的基本单元，是教育发展的关键性组织要素。以“班级授课制”为核心的学校制度是工业社会典型的学校制度，是一种相对封闭的学校制度。大量的研究与实践表明，“从信息技术对学校教育发展的影响来看，信息技术更多的是诱发学校的变革” [27] ，信息技术可以改变教学方式、学习方式、教育管理方式等内容，最终“在不断进行学校各项活动的数字化重组过程中, 通过外部资源的不断引入与整合,学校更加开放, 形成学校新型关系结构” [28] 。
随着信息技术对教育发展的支持，新型的教育服务体系将形成。这种体系既包括以学校、班级为核心的学校制度体系，又包括以任务、问题为核心的虚拟教育体系。在新型教育服务体系中，学校制度体系承担了基础性、公平性的教育服务，虚拟教育体系承担了差异性、个性化的教育服务。
学校制度体系与虚拟教育体系以空间为纽带，信息共享空间(Information Common，简称IC)是基本的单元。就目前来看，依据学习空间的主体差异，IC包括教师空间、学生空间、机构空间、管理者空间等；依据IC目标与愿景的差异，IC包括LC(Learning Commons)、RC(Research Commons)、KC(Knowledge Commons)、UC(University Commons)、GIC (Global Information Commons)等类型。教育主体间的信息流动具有快捷性，加之各个信息共享空间可以通过SNS (Social Network Site)方式运作，使学习空间多元化、立体化，打破传统教育系统“时间—空间”的制约，教育系统将更加智能化，支持学习者学习的要素将向智能化方向发展。目前，以芬兰为代表的一些国家开始探索信息技术支撑实际场景主题教学实践活动，打破学科教学、班级授课体制，这种实践已经受到了包括中国在内的世界各国教育领域人士的关注。鉴于此，从学校的信息化工作持续发展及学校与其他组织关系重构的视角来看，在教育信息化进程中至少需要从三个方面开展现代学校制度建设。
首先，学校信息化建设与发展机制。虽然学校并不是信息化建设的责任主体，但是在信息技术支持下的教育变革必然对学校发展提出新的要求，客观需要学校组织做出回应。面对教育信息化的趋势及内在要求，学校组织如不能积极面对将会处于“数字鸿沟”的低端，处于发展不利的地位，学校进行主动变革是客观的要求。因此，学校应该从组织上、制度上积极适应信息技术带来的挑战：一是要建立相应的组织，统筹推进信息各技术项工作的整合工作；二是制定学校的信息化发展规划及信息技术支持的学校组织变革方案；三是建立相应的机制及文化，促进教师专业化发展、教育教学活动改革，保障学校开展信息技术支持的变革活动。
其次，信息技术支持的校际互动机制。从学校组织的演变历程来看，虽然教育系统不断演化出现代教育制度及学校组织制度，但各类教育之间的关系一直是简单的关系，学校间的合作关系、伙伴关系较弱。随着教育发展机制的转变，学校组织间资源共享、信息共享、差异学习 [29] 等校际协作理念及活动越来越受到重视。互联网作为“一种重新构造世界的结构性力量” [30] 可以打破学校组织因时空关系而存在的校际隔阂，将教师、学生、资源、平台等进行无缝链接，从而将学校组织连接成一个有机的整体。信息技术支持的教学空间、学习空间优化对这种合作关系具有重要的支撑作用。与技术层面上的实现相对，教育管理体制改革可以保障校际互动的持续和稳定。目前来看，推进校际合作，需要做两方面的制度改进：一是需要上级管理部门放开部分权限，从区域教育系统发展的高度构建教育管理机制；二是需要学校组织转变观念并建立制度，积极吸收外部资源开展相关体制、机制建设，构建了立体化学校发展机制。
最后，社会—学校—家庭教育一体化机制。社会教育、家庭教育、学校教育这种归类性划分，将系统的教育体系进行了人为的分割，具有一定的认识意义，但也割裂了教育系统的完整性。以“班级授课制”为核心构建的现代学校制度并不是完美的学校制度，一些专家将学校往往隐喻为“工厂”“监狱”等，意指现代学校制度具有较强的封闭性，这种封闭导致教育系统的家庭、社会与学校具有一定的隔离，从而使教育系统各组织单元之间处于相对流离的弱关系状态，难以满足学习者的多元化、个性化的终身学习需求。以“互联网”为代表的信息技术，将在学校制度体系基础上拓展，将学习者置于整个社会系统之中，构建满足学习者随时、随地、随心的学习需求的环境，为学习者的学习提供立体化的服务。当然，这种服务体系建设并不是单纯的技术实现，需要学校从自身实际情况及社会发展情况建立相应的制度，将割裂的社会、家庭、学校教育整合到一起，保障社会、家庭、学校教育的一体化。
四、结束语
从本质上讲，教育系统开展教育信息化工作并不是为了“信息化”，而是基于教育系统发展而开展的教育改革行为,以适应信息社会对教育系统的发展需求。因此，现代教育制度引领教育信息化的发展，关键性教育制度的建设与完善对教育信息化工作具有引领、指导意义。另一方面，当我们关注教育信息化工作的实施、推进工作时也可以发现，以新理念、新方法为标志的教育信息化建设仍需要一些保障措施，保障性制度的缺失直接影响教育信息化工作的实施。本研究作为一种研究尝试，旨在通过对当前教育信息化工作现状的分析，寻找推动教育信息化发展的“钥匙”，提出了教育信息化进程中需要建立并完善的制度，为教育信息化发展提供参考。由于经历及学识所限，本研究作为一种研究尝试，旨在抛砖引玉，引起更多的专家、学者关注此领域，推进教育信息化的持续发展。
作者简介：高铁刚，沈阳师范大学 教育技术学院，博士，副教授，研究方向为教育技术基本理论、基础教育信息化、学校变革。
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