二、财政存量资金形成的主要原因分析
“普遍存在的问题要从方针政策上找原因，反复出现的问题要从发展规律上找原因。”普遍产生财政存量资金的原因，表面上看是财政支出的账面数和资金支付数不同步，但从根本上讲，是财政预算编制粗放，以及“以收定支”预算管理模式所造成的。具体而言，造成财政存量资金的原因有以下几方面：
（一）财政预算编制缺乏科学性与完整性。提升财政资金的使用效益在很大程度上取决于财政预算编制的质量。财政资金存在改变资金用途的现象，这主要是由于在编制财政预算时，部门及单位没有进行充分调研与论证，使得财政预算不能反映实际情况，编制不够科学合理，一些财政资金无法按预算编制的用途使用，又不能随意改变用途，导致逐年结转形成存量。另外，财政预算的编制内容也不够完整，在编制每年的部门财政预算时，预算单位没有考虑上年的专项结余，导致专项结余不仅没有使用或收回，反而逐渐增大。
（二）部门重预算轻执行的思想没有根本转变。在绝大多数部门单位领导看来，财政资金只要是分配给我了就是我的，至于什么时间拨、怎么拨关系都不大，反正今年用不完还可以往下年结转，支配权不改变。财政部门的监督重点在财政资金的使用用途而不是使用年限，也助长了部门单位对财政资金的“私有”观念，单位重预算轻执行的思想根深蒂固。单位千方百计上项目、争预算，预算一经批复就大功告成。部分项目因政策、规划、环境等条件发生变化不能按期开工、进度缓慢或结余较大，导致资金滞留沉淀形成存量。
（三）上级转移支付资金使用存在诸多障碍。财政资金不仅有本级财政资金，而且还有一部分是上级财政转移支付资金，这部分转移支付资金的使用却存在诸多障碍。一是转移支付资金的分类与投向过于分散，重点不够突出，使得一些资金因不能使用而沉淀。二是大部分转移支付资金集中于年底拨付，造成了这些转移支付资金的沉淀。三是转移支付资金存在资金使用的限制性，只能专款专用，政府在资金使用上没有灵活性和主动性，造成资金闲置。
（四）国库单一账户收支体制改革不到位。一是专项资金种类多，重复开户现象较为严重。同类资金在多个商业银行多头开户，少则三、四个，多则五、六个，甚至在同一家金融机构不同网点设立同一类财政专户，影响了财政专户资金的使用效率。二是财政专户开立不规范，管理缺乏法律法规依据。相关法律法规对具体到实施方面规定的不够充分、系统，使得在财政专项资金规范、管理和监督过程中缺乏强有力的法律法规依据。三是财政专户资金规模日趋扩大，增加了资金风险。许多事业项目是跨年度的，甚至长达三、四年，没有使用完结余下的资金并没有集中上缴到国库，弱化了国库监督管理。
（五）部分专项收入不能统筹安排形成存量。根据规定，防空地下室易地建设费、矿产资源费、新型墙体材料专项基金、城市基础设施配套费等收入必须专款专用，按照以收定支的原则，这些收入需要安排支出，但又不能调剂使用，多年下来便形成存量资金。
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