文︱钟开斌
经验行政是我国传统行政管理的一个重要特征。经验行政以经验作为行政管理的基本依据，过分强调管理者个人的作用，不重视科学的管理制度建设和专家参与。经验行政同样反映在我国应急指挥工作中：应急指挥相关制度软化，刚性缺失，指挥过程中过度依靠领导者的个人经验、能力甚至是直觉，各种法律法规、规章制度和应急预案流于形式；突发事件发生后，各级领导不是首先按法律法规和应急预案的规定启动应急响应，而是“跟着感觉走”，自己凭经验和能力进行临时性决策，“即兴发挥”；指挥效果在很大程度上不是取决于应急指挥相关制度规范是否到位、科学，而在于领导个人的经验多少和能力高低。制度在应急指挥中的规范、引导和约束作用得不到充分体现的原因：既在于不少领导的思维方式和工作模式尚停留在传统的经验行政和“人治”思维模式，还比较习惯传统的个人临时决策模式；也在于我国综合性应急管理法律体系和全国应急预案框架体系建设时间较短，针对性、操作性、实用性还不强，对应急指挥的规范和保障作用尚未完全体现。
随着突发事件事态演变和规模扩大，应急指挥也可能会经历从基层（事发地）、中层到高层等不同层级，这就要求建立属地管理为主、权责对等的分级响应机制。为此，要建立金字塔型的组织结构和应急资源配置架构，充分发挥好基层和一线人员作为突发事件“第一响应者”的作用，减少应急指挥点与突发事件发生点之间的距离，简化决策链，以便基层一线根据实际情况及时、灵活作出科学决策。通常，在分权制国家，由于权力比较分散，大部分的决策行为发生在中下层，少部分超出地方应对能力范围的突发事件由地方向中央寻求支援；而在集权制国家，由于决策权力高度集中于中央，很多决策行为发生在中高层。我国传统的应急决策是一个倒金字塔型的结构，应急指挥权力与责任之间呈倒挂状态：距离事件发生点远、对情况不了解的中高层拥有更大的权力、更多的资源，而距离最近、情况最熟悉的基层一线却只有少量的权力和稀缺的资源。突发事件发生后，按照级级负责、从下至上、对口汇报的原则，一级一级往上请示、汇报。上级决策者远离基层，基层发生的问题经过层层请示汇报后再作决策，不仅影响决策的正确性，而且影响决策的及时性。
根据“综合协调、专业处置”的原则，应急指挥部通常分为行政指挥和战术指挥两个指挥部——行政指挥部是行政层面的指挥部，在后方负责应急救援的行政决策与沟通协调；战术指挥部是战术层面的指挥部，在前方负责现场救援的具体实施，由专业应急救援机构和志愿者组织等组成。科学合理的应急指挥体制，要合理区分战略、战役、战术三个不同层次，做到相互分工、互为补充。在传统的应急指挥体制下，很多领导对战略决策和战术指挥不做严格区分，过于强调战术指挥，而对战略决策不够重视，甚至把战略决策简单等同于战术指挥。其突出表现在：突发事件一旦发生，各级领导都在接报后“第一时间赶赴现场”“第一时间做出部署”，但到了事发现场究竟该做什么、不该做什么，先做什么、后做什么，各级各类不同领导之间谁听谁的，却不甚清楚。最后出现的情况是，事发现场人多嘴杂、闹闹哄哄，各方人员严重错位、越位、不到位——本该承担行政指挥职责、负责统筹协调的领导都第一时间奔赴现场，在现场越位扮演着战术指挥的角色；现场真正的战术指挥和具体操作人员则忙着请示汇报，领导在听取汇报后则做出各种很笼统、很原则的指示要求，在此过程中可能耽误重要的宝贵时机。
制度是由一系列规则构成的体系。制度化管理强调按照一定的已经确定的规则来推动工作——这种规则是大家所公认的体现了责权利统一的契约性规则。“没有规矩，不成方圆。”应急指挥的效能来源于科学完备的制度保障，其关键在于建章立制，完善法律体系和预案体系，实现对突发事件的制度化响应，提高应急指挥的规范化、程序化水平。应改变以往应急指挥过程中过多依靠领导自身的知识、能力和经验甚至“直觉”做法，必须增加制度认同，强化制度刚性。一方面，制定制度是基础。制度的威力在于切中问题实质。为此，要建立覆盖全面、内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的应急指挥制度体系，提高制度体系的操作性、实用性和相互之间的衔接紧密度和一致性。特别是要建立领导干部参与应急预案编制的工作机制，切实解决预案编制主体与预案执行主体相脱节的问题，让预案变得实用、管用、好用。另一方面，执行制度是关键。制度的生命力在于严格的、不折不扣的执行。为此，提高领导干部对应急指挥制度的熟知度和认同度，推动他们按法律法规要求和应急预案规定“照章办事”，实现应急指挥制度化、标准化运行。
基层是应急指挥的前沿阵地。预防突发事件的关键环节在基层，应对突发事件的第一现场也在基层，基层能力高低直接决定着突发事件应对的整体效果。改变传统应急指挥模式重上层轻基层的问题，必须建立对基层一线“第一响应者”的委托授权机制，让熟悉情况的基层一线拥有更多的指挥权，以根据千变万化的现场情况及时灵活地作出决策。切实按照“属地管理为主、高度授权”的原则，推进应急指挥权向基层一线人员倾斜，缩短实际指挥点与突发事件发生点之间的距离，以减少因事发地与上级有关部门和人员的决策点之间距离过长、程序过多可能导致的信息扭曲现象。基本的要求是：上下级之间基于职责分工、岗位权力而不是行政级别、行政权力进行有效协作，做到上层领导在重特大突发事件现场“到位不越位”“帮忙不添乱”，减少基层一线在突发事件发生后第一时间消极等待上级指示而贻误最佳救援时机以及因各方高层领导涌入事发现场导致多头管理、重复指挥等现象的发生。
从层级来看，应急指挥自上而下分为战略、战役、战术三个层级——战略决定大方向，战役则是为实现整体或局部战略目标而进行的大规模行动，而战术则是具体到小单位应急力量的调配、部署及运用。可按照“综合协调、权责对等、专业处置”的原则，科学界定战略、战役、战术三个层次之间的关系，建立行政指挥和战术指挥分工明确、衔接紧密的应急指挥组织架构和专业化的应急指挥程序。必须改变领导“无所不知、无所不能”“行政级别越高、指挥本领越强、指挥权力越大”的传统认识，事发现场不是来的领导数量越多越好，不是来的领导级别越高越好；各级行政领导要“多宏观指导、少微观指挥”，不要“越俎代庖”，不分情况在第一时间匆忙赶到事发现场越位指挥。坚持岗位权力大于级别权力，“让专业的人来干专业的事”，建立规范化的专业处置程序，明确指挥要点，严格按规程进行处置。积极推广突发事件现场指挥官制度，进一步明确现场指挥官的职权、成立条件和运转程序；根据“谁先到达谁先指挥，依法逐步移交指挥权”的原则，建立现场动态灵活的应急指挥机制，规范现场指挥权的交接方式和程序。
来源：学习时报
编辑︱莫群
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