情势变更与情况判决

裁判要旨

行政判决既影响对相对人的救济，也影响对公法秩序的维护。司法实践中应侧重从公法秩序维护的角度，认定判决撤销行政行为是否会给国家利益和社会公共利益造成重大损害。行政机关作出的吊销行政许可的处罚决定依法应当撤销，但该许可所依据的客观情况发生重大变更的，特别是相对人丧失了取得行政许可的条件的，人民法院为了维护人们对许可制度有效性和灵活性的信赖，应当作出确认行政机关吊销处罚决定违法的情况判决。

案情

原告：韩某。

被告：济南市公安局交通警察支队。

第三人：韩某光。

济南市公安局交通警察支队2014年5月6日作出鲁公交决字[2014]第370100-220008***0号公安交通管理行政处罚决定，认定韩某于2010年12月27日22时违反道路交通安全规定，发生重大交通事故，构成违法犯罪行为。根据道路交通安全法（2007年修订）第一百零一条第一款之规定，决定给予韩某吊销机动车驾驶证，2年内不得重新取得机动车驾驶证。

原告韩某起诉称：

1.2010年12月27日18时左右，第三人韩某光驾车载其配偶及原告外出饮酒，返程中发生交通事故，致使韩某光配偶死亡，原告受重伤。被告未依法对事故现场进行调查取证，即错误认定原告是驾驶人，认定事实主要证据不足。

2.被告作出行政处罚决定之前，未告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及要求举行听证的权利，程序严重违法。

3.道路交通安全法（2007年修订）第一百零一条第一款并未规定吊销驾驶证后多长时间不能重新取得驾驶证，被告规定原告2年内不得重新取得机动车驾驶证没有法律依据。

原告请求法院判决撤销处罚决定。

被告济南市公安局交通警察支队答辩称：

1.2013年11月5日，济南市中级人民法院作出（2013）济刑一终字第102号刑事附带民事裁定，认定韩某于2010年12月27日22时违反道路交通安全规定，发生致一人死亡的重大交通事故，构成交通肇事罪，并判处韩某有期徒刑2年。该裁定已发生法律效力，被告根据该裁定作出处罚，认定事实清楚。

2.被告在作出处罚决定前，以告知笔录的形式，告知了韩某拟作出行政处罚决定的事实、根据和理由，以及依法享有的陈述、申辩及听证的权利，因韩某当场拒绝在告知书上签名，由两名办案民警在告知书上注明并签字，行政程序符合法律规定。

3.根据《机动车驾驶证申领和使用规定》（公安部令123号）第十二条的规定，被吊销驾驶执照不满2年的，不得重新申领驾驶证，换言之，处以吊销驾驶证的处罚就意味着2年内不得重新申请；且2年内不得重新取得机动车驾驶证不是行政处罚，是关于重新取得驾驶证的规定，被诉处罚决定没有引用2年内不得重新取得机动车驾驶证的依据，不属于适用法律错误。

被告请求法院判决驳回韩某的诉讼请求。

山东省济南市历下区人民法院一审认为：

1.被告没有合法证据证明其作出行政处罚决定之前，已告知韩某作出行政处罚决定的事实、理由、依据及要求举行听证的权利，被诉处罚决定程序违法。

2.道路交通安法于2004年颁布实施，2007和2011年两次修改，2007年未对醉驾作出专门规定，2011新设了醉驾入刑规定。原告的违法行为发生在2010年，被诉处罚决定作出在2014年，根据从旧兼从轻的原则，应当适用2007年的规定。

3.道路交通安全法（2007年修订）第一百零一条第一款并未规定吊销驾驶证后多长时间不能重新取得驾驶证，被告没有引用2年内不得重新取得机动车驾驶证的依据，属适用法律错误。

依照行政诉讼法第七十条第（二）项、第（三）项之规定，判决：撤销被告济南市公安局交通警察支队作出的鲁公交决字[2014]第370100-220008***0号公安交通管理行政处罚决定。

被告不服，向济南市中级人民法院提起上诉。

济南市中级人民法院二审认为：

被诉处罚决定以法院生效裁判为认定事实的主要证据，认定事实主要证据充分，原审法院认定被诉处罚决定程序违法也无不当。本案审理的焦点问题是：1.被诉处罚决定中规定2年内不得重新取得机动车驾驶证，适用法律是否正确？2.原审判决撤销被诉处罚决定中吊销机动车驾驶证的内容，适用法律是否正确？

一、关于第一个焦点问题。被诉处罚决定中引用的法律依据是道路交通安全法（2007年修订）第一百零一条第一款。该款规定：“违反道路交通安全法律、法规的规定，发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证”，并未涉及驾驶证被吊销后重新取得的时间问题。两年内不得重新取得机动车驾驶证的规定，源自于《机动车驾驶证申领和使用规定》（公安部令第123号）第十二条第一款第（七）项关于“有下列情形之一的，不得申请机动车驾驶证……（七）因其他情形依法被吊销驾驶证未满两年的……”的规定。上述规定在性质上属于行政许可条款，行政许可应当适用申请人提出行政许可申请后有效的法律规范，本案中不存在韩某提出许可申请的事实，该条款在韩某日后提出申请时是否继续有效也处于未知状态。综上可知，被诉处罚决定中既规定吊销驾驶证，同时规定2年内不得重新取得机动车驾驶证，混淆了行政处罚和行政许可的区别，属于适用法律错误，一审法院对该部分内容予以撤销并无不当。

二、关于第二个焦点问题。韩某醉酒驾驶机动车，发生致人死亡的重大交通事故，构成交通肇事罪，根据道路交通安全法（2007年修订）第一百零一条第一款的规定，应当吊销机动车驾驶证。吊销机动车驾驶许可属于行政处罚中的资格罚，它既有惩戒功能也有预防功能，即通过剥夺韩某的驾驶资格，避免其再度实施危险驾驶行为。详言之，机动车驾驶是高速危险行为，驾驶人具备相应心理和生理等条件才能实现安全驾驶。而醉驾致人死亡的重大交通事故，是一种严重突发应激性事件，会给驾驶人员造成严重的心理创伤，根据社会公众的普遍认知，必须通过一定的时间进行修复，才能重新具备安全驾驶所需的心理条件。在这种情况下，由韩某继续保有机动车驾驶资格，不符合社会公众安全和公共利益，济南市公安局交通警察支队吊销韩某机动车驾驶证虽然违反相关程序规定，但撤销该吊销决定将会给公共利益造成重大损失，依法应当确认违法，但不予撤销。原审判决撤销被诉处罚决定，没有考虑到撤销吊销决定会对公共利益造成重大损失，二审法院应予纠正。

依照行政诉讼法（修改前）第六十一条第（二）项、最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第58条之规定，济南中院判决如下：一、撤销济南市历下区人民法院（2014）历行初字第178号行政判决；二、确认济南市公安局交通警察支队鲁公交决字[2014]第370100-220008***0号公安交通管理行政处罚决定中吊销机动车驾驶证的部分违法；三、撤销济南市公安局交通警察支队鲁公交决字[2014]第370100-220008***0号公安交通管理行政处罚决定中2年内不得重新取得机动车驾驶证的部分。

评析

本案最大的看点是情况判决的适用。根据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第58条以及2015年新修改后的行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益和社会公共利益造成重大损失的，人民法院应当判决确认行政行为违法，这就是行政诉讼特有的情况判决。情况判决的适用一直是司法实践中的一个难题，主要是法律规定过于原则，从宽把握将使情况判决失之过滥，导致司法监督的功能得不到充分发挥；从严把握又将使情况判决名存实亡，导致其调节司法监督与行政行为公定力紧张关系的作用得不到发挥。

有业内人士专门对此做过研究，提出从以下五个方面加强情况判决的适用工作：第一，明确适用范围，主要集中在房屋征收、城市规划、土地拆迁等不动产案件上；第二，提高适用层级，排除基层法院的适用权力；第三，强化判决说理，核心是关于国家和公共利益衡量的说理，必须对国家和社会公共利益作出符合一般认同的解释；第四，固定利益衡量主体，由中级以上法院审判委员会作出衡量；第五，完善补偿措施。[1]这些建议都是司法经验的总结和提炼，但是多限于程序上的规定，对适用情况判决的具体情形关注不多。

从实践需求来看，规范情况判决的适用，核心是明确情况判决适用的具体规则，最高法院在这方而已有了成功的尝试。《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第11条第（3）款规定：“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失，或者房屋已经为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。”根据上述规定，房屋已经为第三人善意取得的，是在房屋登记案件中适用情况判决的一个具体情形。这也说明，在实践中提炼总结特定类型案件中适用情况判决的具体情形不仅是有益的，更是可行的。

本案中，二审法院也在情况判决适用规则的具体化方面作了大胆探索，将情势变更作为吊销许可案件中适用情况判决的一种具体情形。实践中也有类似案例。在周某甫诉郑州市公安局交通警察支队公安交通处罚案中，原告周某甫因为醉酒驾驶机动车，导致发生致人伤亡的重大交通事故，被法院依法追究刑事责任。被告郑州市公安局交通警察支队在收到法院生效判决之后，吊销了原告的机动车驾驶证，但事前并未保障原告陈述、申辩的权利。法院生效判决认为，被告行政处罚明显违反法定程序，但鉴于原告发生重大交通事故构成犯罪，已经被人民法院依法追究刑事责任，公安机关交通管理部门一并吊销机动车驾驶证，行政处罚的事实清楚，证据充分，且该交通违法行为严重危害公共利益，原告起诉请求撤销行政处罚决定，人民法院不予支持，但依法确认被告行政行为违法。有人曾质疑，根据法律规定，依法应当撤销的行政行为,只有在撤销行政行为会给国家利益和社会公共利益重大损失的情况下，才能确认违法但不撤销。[2]情势变更原是合同法上的一个基本原则，“是指合同有效成立后，因不可归责于双方当事人的事由发生重大变化而使合同的基础动摇或丧失，继续维持合同会显失公平，因此允许变更合同或基础合同内容的原则。”[3]这个原则在行政许可领域同样大有用处。根据行政许可法第八条第二款的规定：行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，行政机关可以依法变更或撤销已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法予以补偿。该款后半部分是关于信赖利益保护的规定，前半部分就是关于情势变更的规定。

参照上述规定，在审理吊销许可类处罚案件中，虽然吊销决定依法应当撤销，但准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，法院只能确认吊销决定违法。这是因为，“行政许可根源于人们追求自身利益的动机和行为以及这种行为的外部性。凡是设定了行政许可的事项，都能够使被许可人得到某种新式的或者实质上的利益。”[4]如果在出现情势变更，导致准予许可所依据的客观情况发生重大变化，特别是相对人不再具备许可条件的情况下，继续允许相对人保有行政许可，会出现严重的外部性问题，其副作用将由整个社会买单，这是显失公平的。

本案中的情势变更表现在，与作出驾驶许可决定时的情形相比，原告因为醉酒驾驶机动车发生致人死亡的重大交通事故，经历了严重突发应激性事件，受到严重的心理创伤，暂时丧失了具备安全驾驶所需的必要条件。在这种情况下，未经行政主管部门再次确认原告是否具备安全驾驶条件，即撤销处罚决定并由原告继续保有机动车驾驶资格，不符合社会公众出行的安全利益。换言之，原告已经失去了准予许可的前提，撤销吊销许可决定进而恢复原告的驾驶许可，明显违背了设立驾驶许可制度的初衷。从维护行政许可制度有效性的角度，应当确认违法而不予撤销。

在案件二审审理过程中，也有两种反对意见。第一种意见认为，认定原告丧失安全驾驶条件略显武断，但合议庭并没有采纳这种意见。认定本案原告在未经行政主管机关重新确认之前，暂时丧失安全驾驶条件并无不当。第二种意见认为，本案是一起普通交通处罚案件，认定撤销吊销决定会对国家利益和社会公共利益产生重大影响十分牵强。从相对人救济的角度来看，恢复原告的驾驶资格难以对国家利益和社会公共利益产生重大影响，但从公法秩序维护的角度，明知原告丧失安全驾驶条件仍允许其继续持有驾驶资格，将会导致驾驶许可制度保障安全驾驶的功能丧失，影响人们对许可制度有效性和灵活性的信赖。

注释

[1]徐冉、于元祝：“情况判决方式的适用与限制”，载《人民司法》2013年第14期。

[2]金成波：“行政诉讼之情况判决检视”，载《国家检察官学院学报》2015年第6期。

[3]王家福主编：《中国民法学·民法债券》，法律出版社1991年版，第393页。

[4]应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2006年版，第739页。

案号 一审：（2014）历行初字第178号  

二审：（2015）济行终字第249号

本文原载于《人民司法（案例）》2016年第17期，配图源于网络。

作者 陈伟（山东省济南市中级人民法院）

品读之后，

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