9月29日，新加坡上诉法院就澳门SANUM公司针对老挝提起的投资仲裁案作出判决，不顾中方外交照会所阐明的立场，认定1993年中国与老挝缔结的《关于鼓励和相互保护投资协定》（以下简称《中老投资协定》）适用于澳门特区。上述判决违背中国在澳门特区实行的“一国两制'、'澳人治澳'、高度自治的方针，在事实和法律上都是错误的。
该案案情是：2005年，一美国公民在澳门特区设立SANUM投资公司，并在老挝投资运营赌场及酒店。后公司与老挝政府就投资问题产生争议，老方决定收回公司土地并扣押其财产。2012年，SANUM公司依据《中老投资协定》提起国际仲裁（仲裁地在新加坡）。2013年12月，仲裁庭裁定《中老投资协定》适用于澳门特区，其对该案有管辖权。2014年1月9日，应老方请求，中国驻老挝使馆照会老挝外交部，确认《中老投资协定》不适用澳门特区。1月10日，老方根据新加坡《国际仲裁法》就仲裁庭管辖权问题向新加坡高等法院提起诉讼，请求撤销仲裁裁决。2015年1月，新加坡高等法院判决老方胜诉。SANUM公司随后向新加坡上诉法院提起上诉。2015年11月，中国外交部照会老挝外交部，重申中国驻老挝使馆2014年照会中所阐明的立场。今年9月29日，新加坡上诉法院拒绝接受中国外交部照会立场，并推翻了高等法院判决。
一、新加坡上诉法院判决的基本出发点错误
新加坡上诉法院之所以作出上述判决，其基本出发点是认为，澳门回归中国是因国家领土变更导致的“国家继承”问题，葡萄牙是被继承方，中国是继承方，因此在澳门适用条约问题上应遵循条约继承规则；《国家在条约继承方面的维也纳公约》第15条等反映了“移动条约边界”（Moving Treaty Frontier）这一“习惯国际法规则”，即在一国领土发生变更时，被继承国的条约停止对所涉领土有效，继承国的条约对该领土有效。因此，澳门回归中国后，除条约明示或另经确定的特殊情形以外，中国参加的条约都要自动适用于澳门特区，《中老投资协定》也不例外。上述判断是完全错误的，基于这一错误判断所作出的推论也就站不住脚。
中国恢复对澳门行使主权并非“国家继承”，澳门回归后适用有关条约也不能按照条约继承处理。这是一个原则问题，是处理条约适用问题的大前提。从16世纪起，葡萄牙逐步占领澳门，期间迫使清政府签订《中葡会议草约》、《中葡北京条约》等一系列条约。这些条约都是不平等条约，自始就是无效的，未改变澳门属于中国领土这一基本事实。新中国成立后，中国政府多次声明澳门是中国领土。1976年葡萄牙宪法规定，澳门是葡管辖下的特殊区域，不再被视为葡领土。1987年《中葡联合声明》明确规定，澳门是中国领土，中国将于1999年12月20日对澳门恢复行使主权。因此，澳门的主权一直属于中国，中方只是在葡占领期间中断对澳门行使主权，澳门回归不是中国的领土变更，不产生“国家继承”问题，也就不存在所谓条约继承问题。这一立场在中葡谈判时多次重申。
按照“一国两制”方针解决历史遗留的香港、澳门问题，是国际法上的一大创举，在很多方面没有先例可循。为了保证香港、澳门的平稳过渡和长期繁荣稳定，中国政府分别与英国和葡萄牙政府就国际条约在香港、澳门的适用等问题进行商讨，达成了一系列特殊安排。这些安排既体现在中英、中葡两个联合声明附件一中，也规定于香港、澳门两特区《基本法》之中，而且已周知国际社会，得到高度认同。在这一点上，中国在处理香港和澳门问题上所遵循的原则和采取的做法完全一致。
具体就澳门特区而言，《澳门特区基本法》第138条明确规定：“中华人民共和国缔结的国际协议，中央人民政府可根据情况和澳门特别行政区的需要，在征询澳门特别行政区政府的意见后，决定是否适用于澳门特别行政区。”“中华人民共和国尚未参加但已适用于澳门的国际协议，仍可继续适用。中央政府根据情况和需要授权或协助澳门特别行政区政府作出适当安排，使其他与其有关的国际协议适用澳门特别行政区。”上述规定与《中葡联合声明》附件一的规定一脉相承，从中可以清楚地看出，这些安排与所谓条约继承的“移动条约边界”规则南辕北辙。如果按照“移动条约边界”规则，那么由葡萄牙参加并适用于澳门的条约在回归后不再对澳门特区有效，而中国参加的条约原则上自动适用于澳门特区。这显然是不合适的。
为了让国际社会周知上述立场并在法律上予以确认，中葡双方在澳门回归前分别采取了一系列配套的外交行动和法律行动。在外交行动方面，中国常驻联合国代表于1999年12月13日照会联合国秘书长，通报中方关于澳门特区适用国际条约的立场，并以后附清单的形式列举了158项自1999年12月20日起适用于澳门特区的条约，其中58项是该日之前适用于澳门而中国尚未参加的条约。照会中还专门指出：“未列入本照会上述附件的、中华人民共和国是当事方或将成为当事方的其他条约，如决定将适用于澳门特别行政区，中华人民共和国政府将另行办理有关手续。”葡萄牙常驻联合国代表团随即照会联合国秘书长，对中方上述照会及附件“表示欢迎及支持”。联合国秘书长应中葡双方要求，将上述照会内容通知了联合国其他成员国和联合国各专门机构。在法律行动方面，中国政府还逐一向将适用于澳门特区的国际条约保存机关递交了照会，通知条约适用事宜，包括有关声明和保留等，指出因澳门特区适用这些国际条约所产生的国际权利和义务由中国政府承担。葡萄牙政府则发出相应照会，表示终止其对澳门承担的有关国际权利义务。上述行动得到了世界各国和国际组织的理解和接受。
（中国常驻联合国代表1999年12月13日照会）
然而，新加坡上诉法院却曲解上述立场。一是声称《中葡联合声明》等文件只能约束中葡双方，《澳门特区基本法》只是中国的国内法，均不能减损中国依所谓“习惯国际法规则”所承担的国际义务；二是声称中国常驻联合国代表1999年致联合国秘书长的照会只是涉及联合国秘书长作为保存机关的多边公约，不涉及其他条约，与中外双边投资协定无关；三是尽管承认中国与新加坡签订的民商事司法协助协定等双边条约不适用于香港特区，但声称没有充分证据证明香港的情形与此案具有真正的可比性。
关于第一点，确定一项条约的地域适用范围，属于缔约方的主权。新加坡上诉法院把完全不相干的所谓“条约继承”理论生搬硬套到澳门的情形，以此否定《澳门特区基本法》和《中葡联合声明》的效力，是对中国主权的不尊重，反映了该法院的偏见。关于第二点，如上所述，该照会是一项外交宣告，而区别于向条约保存机关递交的条约生效文书。它既不是仅局限于联合国秘书长作为保存机关的条约，也不是仅局限于多边公约。照会中的“条约”一词须理解为包括双边条约。新加坡上诉法院对该照会的解读是片面的、武断的。关于第三点，在条约适用问题上，中国处理香港问题和澳门问题的立场和做法是完全一致的，新加坡上诉法院的判断没有任何依据。
二、中外双边投资保护协定不适用于澳门特区是澳门回归以来的一贯实践
根据《澳门特区基本法》第138条第一款，中国对外缔结的双边条约在经决定适用于澳门特区之前，一般是不适用的，除非涉及国防、外交等因其性质必须适用于国家全部领土的睦邻友好条约、边界条约等。另外，根据《澳门特区基本法》第136条，澳门特区可在经济、贸易、金融等适当领域，以“中国澳门”的名义单独对外签订协议。因此实践中，在投资保护领域，澳门特区不是直接适用中央政府对外缔结的双边条约，而是由中央政府授权澳门特区与有关国家自行谈判签订投资协定。迄今，澳门特区经中央政府授权已与葡萄牙和荷兰签订了双边投资协定。这是因为澳门在投资管理、市场准入等方面实行与内陆完全不同的制度，而中央政府在对外谈判缔结双边投资保护协定时，是基于内陆的制度和实际情况，没有考虑澳门特区的情况和需要，缔约双方也没有将协定适用于港澳特区的意图。例如，中国与新加坡1985年签订投资保护协定，其中规定适用于“中华人民共和国领土”，港澳回归后，中新双方均无意将协定适用于两个特区。这充分体现了“一国两制”精神。
新加坡上诉法院判决中表示，《维也纳条约法公约》第29条规定，“除条约表示不同意思，或另经确定（Otherwise Established）外，条约对每一当事国的拘束力及于其全部领土。”《中老投资协定》未规定其不适用于澳门特区，中老双方在回归前后也未采取措施明确该协定不适用于澳门特区，因此该协定应适用于包括澳门特区在内的全部领土。
该判决对《维也纳条约法公约》第29条中“另经确定”一词所作的解释是机械的、片面的。李浩培先生指出，“条约当事国决定条约不适用于其全部领土的意思，可以明示，也可以默示”。在国际实践中，国家在领土适用方面的一贯和持续做法，无论是否在条约中明示，只要得到缔约对方和国际社会的广泛承认，也构成一种“确定实践”（Established Practice）。联合国法律事务厅编纂的《条约实践概要》（Summary of Practice）也指出，“某些国家在领土适用方面持续的实践以及其他国家的默认，已经确定了一种出于第29条目的的不同意思。”
中国基于“一国两制”原则在处理中外双边条约适用于港澳特区方面的制度和做法，已广为国际社会了解和接纳。既有中英、中葡《联合声明》、港澳特区《基本法》和中国常驻联合国代表团照会中的明示，也有近20年来条约实践的支撑，足以构成《维也纳条约法公约》第29条中所称的“另经确定”。如果按照新加坡上诉法院的观点，凡是不在澳门特区适用的条约，都要逐一作出排除性声明，这在实践中根本无法操作。中国对外签订的双边条约数以万计，仅投资协定就有130多项，因此，中方采取统一声明的方式排除其在港澳特区的适用，国际社会对此并无异议。的确曾有个别国家对此问题不甚了解，但通过中方的解释，都表示了理解和认同。只有在极个别的情况下（如中俄投资协定），应对方要求，中方以书面形式明确协定不适用于港澳，这也只是确认中方的一贯实践。
当然，从未来发展看，不排除在确有需要的情况下，中央人民政府可在征询特区政府意见后作出将中外投资协定适用于港澳特区的决定。此外，在不适用的情形下，是否有必要以适当方式对此予以进一步明确，以避免外国法院或仲裁机构误判，也值得研究。但这并不影响中外双边投资协定目前均未适用于港澳特区的现实情况。
三、新加坡法院无权质疑中国外交照会的证明效力
中国驻老挝使馆和外交部应老方请求，分别于2014年和2015年两度发出正式照会，确认《中老投资协定》不适用于澳门特区，除非中老双方另行确定。但新加坡上诉法院却以“关键日期原则”（Critical Date Doctrine）为由，称该照会的发出日期晚于2012年原告提起仲裁的日期，与在该日期前形成的证据反映的立场不一致，因此没有证明效力。
事实上，中方外交照会所陈述的立场是中国一贯坚持的，源自“一国两制”的基本国策，载于《中葡联合声明》和《澳门特区基本法》，已于1999年澳门回归前通过中国常驻联合国代表团照会联合国秘书长，周知国际社会。此后，应个别国家询问，中方还发出过数份类似内容的外交照会。这一立场为国际社会所熟知，也反映了中老双方长期以来的共识，既不是什么新主张，也不是中老之间的新协议，而是对既有法律事实的再次确认。新加坡上诉法院以所谓该照会未反映中方此前立场为由否定其证明效力，十分荒谬。
还需要强调指出，如何确定中老之间条约的地域适用范围，取决于中老双方自身的意愿，属于国家行为的事实问题，而不是需要由第三国法院决定的法律问题。中国作为缔约一方，以外交照会的形式对此问题作出澄清，这一照会应被接受为决定性证据，新加坡法院无权质疑。
联系客服
