详解PPP模式与PPP项目操作流程

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PPP的常见类型

按照服务于社会经济发展的不同方面，PPP项目大致可分为经济、社会和政府三类。经济类包括交通运输、市政公用事业、园区开发、节能环保等领域；社会类包括保障性住房、教育、文化、卫生等领域；政府类主要服务于司法执法、行政、防务等领域。

按照PPP项目运作方式分类， 主要包括委托运营（O&M，Operations & Maintenance）、管理合同（MC，Management Contract）、租赁-运营-移交（LOT，Lease-Operate-Transfer）、建设-运营-移交（BOT，Build- Operate-Transfer）、建设-拥有-运营（BOO，Build-Own-Operate）、购买-建设-运营（BBO，Buy- Build-Operate）、移交-运营-移交（TOT，Transfer-Operate-Transfer）、改建-运营-移交 （ROT，Rehabilitate-Operate-Transfer）、区域特许经营（Concession），以及这些方式的组合等。具体运作方式的选择主要由PPP项目类型、融资需求、改扩建需求、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和期满处置等因素决定。

上述运作方式的命名以公共资产的所有权/使用权等的控制状态为基础，在我国国内实践中应用较多。国际上还存在另一种并行的命名法，即以政府转移给社会资本的 职能多少为基础，例如，设计-建造-融资-运营-转让（DBFOT，Design-Build-Finance-Operate-Transfer）和设 计-建造-融资-运营（DBFO，Design-Build-Finance-Operate）。虽然两种命名法能够相互衔接，例如BOT、BOO可分别 与DBFOT、DBFO对应，但是这些概念经常混在一起使用，容易引起迷惑，需注意区分。

按照社会资本、特许经营者和项目公司获得收入的方式，PPP项目可分为使用者付费方式、政府付费方式和可行性缺口补助方式（Viability Gap Funding/Subsidy, VGF）。使用者付费方式通常用于可经营性系数较高、财务效益良好、直接向终端用户提供服务的基础设施项目，如市政供水、城市管道燃气和收费公路等。政府付费方式通常用于不直接向终端用户提供服务的终端型基础设施项目，如市政污水处理厂、垃圾焚烧发电厂等，或者不具备收益性的基础设施项目，如市政道路、河道治理等。VGF 方式指用户付费不足部分由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款、融资担保和其它优惠政策，给予社会资本经济补助。VGF通常用于可经营性系数较低、财务效 益欠佳、直接向终端用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的基础设施项目，如医院、学校、文化及体育场馆、保障房、价格调整之后或需求不足的网络型市 政公用项目、交通流量不足的收费公路等。

PPP项目操作流程

PPP项目操作流程可分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等5个阶段；每个阶段又可分为若干步骤，如下图所示：

　　PPP项目操作较复杂，步骤多，周期长，对政府的管理能力要求较高。实践中，政府往往难以独自完成整个操作流程，需借助法律、技术、财务、环境以及其他领域的专业顾问力量。合理选择并有效管理顾问团队，对PPP项目的顺利实施至关重要。

截至2016年4月13日，全国PPP综合信息平台项目7704个，总投资需求8.79万亿元。其中，新增项目近600个，总投资逾5000亿元。PPP项目以奖代补政策自2016年起实施，执行期限暂定3年。

　1、中央财政：

　　PPP示范项目中的新建项目，财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后，按照项目投资规模给予一定奖励。

　　投资规模3亿元以下的项目奖励300万元;

　　3亿元(含3亿元)至10亿元的项目奖励500万元;

10亿元以上(含10亿元)的项目奖励800万元。 

奖励资金由财政部门统筹用于项目全生命周期过程中的各项财政支出，主要包括项目前期费用补助、运营补贴等。

　　对符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目，财政部将在择优评选后，按照项目转型实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励，奖励资金纳入相关融资平台公司收入统一核算。享受奖励资金支持的存量项目，其地方政府存量债务应通过合同条款明确地转移至项目公司或社会资本合作方，化债安排可行、交易成本合理、社会资本收益适度。中央财政PPP示范项目中的存量项目，优先享受奖励资金支持。

　　2、地方财政：

　　(1)浙江省财政厅于2016年1月6日公布了浙江省推广PPP模式综合奖补资金管理暂行办法，明确对省财政厅确定的PPP示范市县，省财政给予500万元奖补。对列入省财政推荐项目库的项目，完成签约的，省财政按不超过项目总投资额的0.5%给予综合奖补，最高奖补500万元;项目签约并开工建设的，省财政再按不超过项目总投资额的0.1%给予奖补，最高奖补100万元。

　　(2)山东省财政厅在2015年12月拨付1亿元资金，对PPP项目质量较好、基础工作扎实的13个市6个省直管县(市)进行一次性奖励和补助。其中，奖励部分分为“化解存量债务、国家示范、省级示范”3种类型，分别奖励50万元、40万元、30万元。

　　(3)江苏省财政厅厅长刘捍东2015年9月在省级PPP项目推介会上表示，江苏省财政将给予省级试点项目有力的政策支持，一方面安排3000万元对今年试点项目的前期费用进行补贴，同时对在规定时间内落实落地并验收合格的试点项目，按引入社会资本总额的1%—5%进行奖励。

　　(4)福建省早在2015年5月就公布了PPP项目奖补政策。比如，对2015—2017年福建列入省级PPP示范项目给予一次性奖励，奖励标准是5000万元以上、1亿元以下的奖励50万元，1亿元以上每增加1亿元再奖励30万元，单个项目奖励额不超过500万元。如果列入财政部PPP示范项目的，奖励金额按上述标准增加20%。（图:搜狐财经，文:财政部政府和社会资本合作中心）

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