作者：徐向东（北京财指南咨询有限公司总经理）
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回报机制是政府和社会资本合作的重要基础，关系到PPP项目的风险分配和收益回报，因而是政府和社会资本（或项目公司）共同的核心关注，也是PPP项目合同中最为关键的条款。根据PPP项目的行业、运作方式及具体情况的不同，需要设置不同的回报机制。常见的回报机制主要包括政府付费、使用者付费和可行性缺口补助三种。
根据财政部建立的全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台统计，截至2016年6月30日，全国入库项目9,285个，总投资额10.6万亿元，其中执行阶段项目619个，总投资额达1万亿元，规模可观，落地率23.8%，入库项目正在加速落地，落地率稳步提升。其中，市政工程、交通运输行业项目数和投资额均居前两位，分别占入库项目总数、总投资额的47%、57%。根据上述统计资料，市政道桥工程PPP项目的数量是相当可观的，笔者粗估就1000多个项目。从回报机制来看，基本为“政府付费”，少量为“可行性缺口补助”，均涉及到财政支出责任。
笔者在2014年底和2015年初，操作了国内首个严格按照财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）进行运作的PPP项目--洛阳市政道桥工程PPP项目（以下简称“洛阳道桥PPP项目”）。依照实施方案，洛阳道桥PPP项目属于不具有向最终用户收费机制的市政道路和桥梁，故采用“政府付费”的回报机制，即政府向社会资本方购买市政道路和桥梁的公共产品和公共服务。市政府将按照“可用性和绩效付费“模式，即政府向项目公司支付项目可用性和为保持项目可用性而需的运营维护服务费用。市住建委根据对项目公司的履约考核情况，向项目公司支付可用性付费和运营维护绩效服务费。因此，按照该方案，设计了可用性和运营维护服务考核指标。
按照洛阳市财政局要求，洛阳道桥PPP项目统一计算了项目合作期限内（17年），财政部门的每一年度政府付费之金额。并且明确，虽然可用性和运营维护绩效考核指标是分开的，但是如果运营期间，运营维护绩效考核不合格，市政府是有权扣除可用性付费的，并应在《项目合同》中予以体现。
随后的一年多时间，尤其是2016年，笔者发现越来越多的市政道桥工程PPP项目采用“可用性+绩效付费”的“政府付费”之回报机制。其中可用性付费总额为项目投资总额，加上融资成本，以及社会资本的合理投资收益，以项目竣工验收合格为依据，以建设可用性绩效指标为标准，自项目商业运营日起向社会资本逐年支付。绩效付费仅限定为运营维护绩效付费，依据约定的运营维护绩效考核标准及考核程序，根据考核结果支付运营维护费用。而且这种机制应用越来越多，很多“可行性缺口补助”机制的PPP项目，在政府支付可行性缺口补助之时，也变成“可行性缺口补助可用性付费+可行性缺口补助运营维护付费”，愈演愈烈。
虽然，该种回报机制得到了广泛应用，然而，从“政府付费”的本意来看，该种思路无论是从理论上还是实践上似乎都存在有一些偏差。
按照财政部2014年12月30日发布的《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）的规定：政府付费是指由政府直接付费购买公共产品或服务。根据项目类型和风险分配方案的不同，政府回报机制下，政府通常会依据项目的可用性、使用量和绩效中的一个或多个要素的组合向项目公司付费。其中：
1. 可用性付费（Availability Payment）是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求来付费。可用性付费通常与项目的设施容量或服务能力相关，而不考虑项目设施或服务的实际需求，因此项目公司一般不需要承担需求风险，只要所提供设施或服务符合合同约定的性能标准即可获得付费。可用性付费的一个基本原则就是在符合我国法律强制性规定的前提下，直至项目设施已建成且全面服务可用时（通常是项目开始运营时）才开始付款。
2. 使用量付费（Usage Payment），是指政府主要依据项目公司所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费。使用量付费的基本原则就是由政府（而非使用者）依据项目设施或服务的实际使用量向项目公司付费，付费多少与实际使用量大小直接挂钩，其与市政道桥工程PPP项目关系不大，故不过多阐述。
3. 绩效付费（Performance Payment）是指政府依据项目公司所提供的公共产品或服务的质量付费，通常会与可用性付费或者使用量付费搭配使用。在按绩效付费的项目中，政府与项目公司通常会明确约定项目的绩效标准，并将政府付费与项目公司的绩效表现挂钩，如果项目公司未能达到约定的绩效标准，则会扣减相应的付费。
按照上述文件的精神来看，笔者认为可用性体现的是项目全生命周期的可用性，而非仅是建设期的可用性。当前大多数的“可用性+绩效付费”之政府付费模式，实际上是“建设可用性+运营维护绩效付费”模式。由于在项目竣工验收合格之后，建设可用性的绩效考核指标基本全部满足，因此政府就是按照一个固定的金额分期支付。而运营维护考核不合格，只能扣除运营维护费用，人为的将可用性割裂成了两笔款项。把可用性仅限定为建设可用性，把可用性付费与运营维护付费割裂开来，似乎有“BT+O”之嫌疑，其实是不利于项目公司站在全生命周期的角度投资融资、建设实施、运营维护项目。更有甚者，有些项目又把运营维护分包给了政府授权的出资机构，实质上又转嫁风险给了政府，也似乎有”变相融资“之嫌疑。这与国家推行的PPP全生命周期的理念还是有偏差的。
再从亚行的相关案例进行分析。
洛阳道桥PPP项目之前期，在2013年10月份，亚行东亚局曾编制了《洛阳城市路桥公私合作项目初步实施方案》。该项目的主要建设内容实际上是洛阳道桥PPP项目的部分工程。在该初步实施方案的财务分析中，提出，项目采用以绩效为基础的可用性付费机制，其收入和成本按照如下表格进行测算的：
同时，项目的交易机构如下图所示：
无独有偶，2015年6月26日，笔者受亚行委托，参与了亚行组织的《替代BT模式研讨会》，并介绍了洛阳道桥PPP项目的运作过程。在该次会议上，亚行也分享了《PRC: Replacing the Build-Transfer by the Public-Private Partnership》的工作报告。该报告中专门有一章介绍了 PPPs for Urban Roads.按照盖章的描述：
同时，该工作报告也给出市政道路PPP项目的交易结构图，如下所示：
因此，笔者认为，市政道桥工程PPP项目的回报机制似乎应为“基于绩效考核的全生命周期可用性付费”之”政府付费“机制。简单的说，就是（财金〔2014〕156号）的规定的政府付费中的“可用性付费”模式，而且是全生命周期的可用性，运营维护只是为保持可用性所需要的必需服务。
然而，我们换一个角度看待市政道桥工程PPP项目的政府付费回报机制的设计。按照当前大多数的“建设可用性+运营维护绩效付费”之政府付费模式，由于在项目竣工验收合格之后，建设可用性的绩效考核指标基本全部满足，因此政府就是按照一个固定的金额分期支付，有固定的现金流，而且这笔款项在整个政府付费之中比例是相当高的，至少90%以上。这一点金融机构比较容易接受，相对来说项目公司融资比较容易。
因此，如何把市政道桥工程PPP项目的回报机制与中国的实际情况结合起来，的确需要进一步的探索。
第一种方案，也许最简单，可能更容易推广。就是在政府与社会资本签署的《项目合同》中约定，如果项目公司运营维护绩效考核不合格，或者不达标，或者连续三次抽查不合格等，则政府有权利扣除部分建设可用性的款项。这种方式实质上是把原先的“建设可用性”简单而又强制性的变成项目合作期限内的可用性。
第二种方案，如前所述，既然可用性是全生命周期的可用性，那么市政道桥工程PPP项目就是当前的“基于绩效考核的全生命周期可用性付费”之”政府付费“机制。其中绩效考核包括建设期考核、运营期和移交期的考核指标，统一为可用性考核。设立分层级、分比例的关键绩效指标，并与每一笔款项挂钩。在前述《PRC: Replacing theBuild-Transfer by the Public-Private Partnership》的工作报告中，也提出了一种：Simple, illustration of Font-loaded availability payment 的案例，如下所示：
需要结合具体市政道桥工程PPP项目的实际情况，设计出具体的可用性考核指标。
那么，究竟哪一种方案更适合实际情况，并可以进一步推进呢？
敬请各位关注北京财指南咨询有限公司提供咨询服务的2016年洛阳市洛北城区市政基础设施政府与社会资本合作模式（PPP）项目，目前该项目正处于资格预审阶段。欢迎各位潜在社会资本参加，具体网址如下：2016年洛阳市洛北城区市政基础设施政府与社会资本合作模式（PPP）项目资格预审公告http://www.lyggzyjy.cn/lyjyzx/infodetail/?infoid=302d6d63-332c-48e3-a2de-3ea5052c922e&categoryNum=021002001
无论哪一种方案，金融机构和社会资本的理解和支持是至关重要的。因此，继续与各位共同探索中国PPP模式运作的规范之路，是笔者孜孜不倦的追求。然而，全生命周期的可用性这个理念是与国家推行的PPP模式的理念是契合的。因此，从长远来看，笔者认为，市政道桥工程PPP项目的回报机制应是“基于绩效考核的全生命周期可用性付费”之”政府付费“机制。
附：
2016年洛阳市洛北城区市政基础设施政府与社会资本合作模式（PPP）项目资格预审公告
来源：洛阳市公共资源交易中心
依据洛阳市财政局洛购通[2016]146号批复，根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规定，洛阳市公共资源交易中心政府集中采购服务科（洛阳市政府采购中心）受洛阳市住房和城乡建设委员会的委托，就2016年洛阳市洛北城区市政基础设施政府与社会资本合作模式（PPP）项目进行资格预审，现发布公告如下：
一、项目编号：洛公交易采购[2016]166-1号
二、项目授权主体：洛阳市人民政府。项目实施机构：洛阳市住房和城乡建设委员会。
三、项目概况
1、项目概况
本次采用PPP模式的项目名称为“2016年洛阳市洛北城区市政基础设施PPP项目”，包含4项市政工程，分别为G310东段改造工程、郑卢高速九都西路连接线与西环路互通立交工程、西环路北段(310国道至中州西路)新建设工程、汉宫路西延(纬一路至西环路）建设工程等，以上4项工程（不含跨铁路桥涵工程）工程预算约8.8亿元，征地拆迁费用约6.9亿元，总投资约15.7亿元。本次拟按PPP模式整体打包成一个PPP项目采购社会资本，根据情况分阶段实施。实施范围内容包括该项目的道路、桥涵（不包含跨铁路桥涵工程）、电力管沟、雨污水管道、道路绿化、路灯、交通管理设施及各类配套支管线（井）、路铭牌等附属工程的投资融资、建设施工、运营维护管理及移交等工作。部分征地拆迁费用计入PPP总投资，具体数额在项目采购文件中确定。
2、采购范围
本PPP项目采用政府和社会资本合作（PPP）模式运作，具体运作方式为建设—运营—移交（BOT)。本次采购甄选的社会资本，在中标（成交）之后，依据中国适用法律的规定组建项目公司，由项目公司负责投资融资、建设实施、运营维护、移交等全过程的工作。项目合作期限为17年（包括建设期2年），自《项目合同》签署之日起计。项目公司在《项目合同》约定的合作期限内自主经营、自负盈亏，市政府采用“政府付费”的回报机制购买项目公司提供的市政道桥之公共产品和公共服务，在合作期限届满之后，项目公司将PPP项目无偿移交给市住建委或市政府授权的其他机构。
四、申请人资格要求
1、本次资格预审要求申请人具备的资格条件包括：
1.1申请人是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业；金融机构可与非金融机构申请人组成联合体共同参与。
1.2洛阳市政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为本项目的申请人。但是按照国办发（2015）42号文的规定，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，前述平台公司和国有企业可作为社会资本参与本项目。
1.3申请人应同时满足《中华人民共和国政府采购法》第22条规定的条件。
1.4申请人应具备市政公用工程施工总承包壹级及以上资质，若为联合体，则联合体各成员（金融机构除外）均应满足该要求。
1.5申请人最近连续三年（自2013年1月1日起计，如申请人成立不足三年，应自成立之日起，以下均同）,在中国境内至少具有独立承担过1项合同金额为2亿元（含）以上市政道路或桥梁投资融资或建设施工或运营维护的业绩, 且承担过市政道路或桥梁投资融资或建设施工或运营维护业绩累计合同金额不低于10亿元（以中标通知书或合同原件为准）；
1.6独立申请人：以2015年12月31日为基准日，实收资本3亿元人民币及以上，总资产20亿元人民币及以上，净资产5亿元人民币及以上；联合体申请人（金融机构除外)：以2015年12月31日为基准日，联合体所有成员的实收资本总和6亿元人民币及以上，总资产总和30亿元人民币及以上，净资产总和10亿元人民币及以上(以经会计师事务所或审计机构审计的年财务会计报表为准)；
1.7申请人（如为联合体，则包括所有成员）最近连续三年每年均为盈利，且年度财务报告应当经具有法定资格的中介机构审计并出具标准无保留意见，财务状况良好，上年末（2015年）资产负债率小于90％，没有处于财产被接管、冻结、破产或其他不良状态、无重大不良资产或不良投资项目；
1.8具有不低于15亿元的投融资能力；
1.9商业信誉良好，在经济活动中无重大违法违规行为，最近连续三年内财务会计资料无虚假记载、银行和税务信用评价系统中无不良记录；最近连续三年内未被河南省住房和城乡建设厅、洛阳市住房和城乡建设委员会禁止进入河南省、洛阳市工程建设市场；最近连续三年内未因违法经营受到刑事处罚或责令停产停业、吊销许可证或者执照等行政处罚。
1.10法定代表人为同一人或者存在控股、管理关系的申请人，不得同时参加本次资格预审。
1.11具体要求详见第三章《申请人须知》相关内容。
2、本次资格预审接受联合体资格预审申请。联合体所有成员应符合本第1款规定的资格条件，联合体牵头人应当作为项目公司的控股方，同时在项目公司中的股权比例不得低于30%。
3、资格预审申请文件须提交的内容详见第三章《申请人须知》相关内容。
五、资格预审方法
本次资格预审采用合格制。
六、资格预审文件的获取
1、获取资格预审时间：2016年9月14日至2016年9月23日18:30
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