日前，《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》正式发布。《意见》是改组组建国有资本投资、运营公司具体实施操作的规范和指南。2015年出台《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》和《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，这两份文件则对改组组建国有资本投资、运营公司提出了原则要求。
2014年以来，国资委选择了10家中央企业开展国有资本投资、运营公司改革试点，其中8家是国有资本投资公司，2家是国有资本运营公司。试点按照试体制、试机制、试模式的思路平稳起步，梯次铺开，取得了一定的成效。国有资本投资、运营公司功能定位逐渐清晰，试点思路逐步明确，优化国有资本配置作用初步显现。本文将从功能定位、及分析国有资本投资、运营公司。
01
功能定位
国有资本投资、运营公司均为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司，是国有资本市场化运作的专业平台。
公司以资本为纽带、以产权为基础依法自主开展国有资本运作，不从事具体生产经营活动。
国有资本投资、运营公司对所持股企业行使股东职责，维护股东合法权益，以出资额为限承担有限责任，按照责权对应原则切实承担优化国有资本布局、提升国有资本运营效率、实现国有资产保值增值等责任。
国有资本投资运营公司与企业集团的不同：
02
组建方式
按照国家确定的目标任务和布局领域，国有资本投资、运营公司可采取改组和新设两种方式设立。根据国有资本投资、运营公司的具体定位和发展需要，通过无偿划转或市场化方式重组整合相关国有资本。
划入国有资本投资、运营公司的资产，为现有企业整体股权（资产）或部分股权。股权划入后，按现行政策加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题，采取市场化方式处置不良资产和业务等。股权划入涉及上市公司的，应符合证券监管相关规定。
原国务院国资委发展研究中心主任楚序平，将两类公司的改组组建实践区分为三种代表模式，分别是重庆模式、上海模式和山东模式。
重庆模式
重庆的方法是将现有国企按照行业类别，将其股权分别划入不同的投资公司和运营公司。目标是将80%以上的企业国有资产集中到支柱。
上海模式
上海模式指的是在分类管理基础上，积极推进竞争类企业整体上市，并划转整体上市企业部分股权由平台公司进行运作和价值管理，以提高国企资产证券化水平。
山东模式
山东模式则是将现有的大部分国有企业，就地改组或改建为投资运营公司，对不能改造为投资运营公司的，则划入两类公司进行分类整合。
03
授权
1.国有资产监管机构授权模式。政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责；国有资产监管机构根据国有资本投资、运营公司具体定位和实际情况，按照“一企一策”原则，授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责，制定监管清单和责任清单，明确对国有资本投资、运营公司的监管内容和方式，依法落实国有资本投资、运营公司董事会职权。国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。国有资产监管机构负责对国有资本投资、运营公司进行考核和评价，并定期向本级人民政府报告，重点说明所监管国有资本投资、运营公司贯彻国家战略目标、国有资产保值增值等情况。
2.政府直接授权模式。政府直接授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。国有资本投资、运营公司根据授权自主开展国有资本运作，贯彻落实国家战略和政策目标，定期向政府报告年度工作情况，重大事项及时报告。政府直接对国有资本投资、运营公司进行考核和评价等。
04
监管
从授权的方式看，《意见》通过以资本为纽带，建立了权责利相统一的授权链条，合理确定政府、国有资产监管机构、国有资本投资运营公司和国有企业的权利边界。
国有资本投资、运营公司改革试点分为国有资产监管机构授权和政府直接授权两种模式。
国有资产监管机构授权模式下，政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责；国有资产监管机构根据国有资本投资、运营公司具体定位和实际情况，按照“一企一策”原则，授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责，制定监管清单和责任清单，明确对国有资本投资、运营公司的监管内容和方式，依法落实国有资本投资、运营公司董事会职权。国有资产监管机构负责对国有资本投资、运营公司进行考核和评价，并定期向本级人民政府报告。
政府直接授权模式下，政府直接授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。国有资本投资、运营公司根据授权自主开展国有资本运作，贯彻落实国家战略和政策目标，定期向政府报告年度工作情况，重大事项及时报告。政府直接对国有资本投资、运营公司进行考核和评价等。
从公司运营模式看，国有资本投资、运营公司自身不从事具体生产经营活动，不干预所持股企业日常生产经营。公司通过管资本方式实现对所持股企业的管理，以出资额为限承担有限责任。国有资本投资、运营公司要积极推动所持股企业建立规范完善的法人治理结构，通过股东大会表决、委派董事和监事等方式行使股东权利，形成以资本为纽带的投资与被投资关系，协调和引导所持股企业的发展，实现公司目标。
监督方面，重点在于完善对国有资本投资、运营公司的监督体系。一是整合出资人监管和审计、纪检监察、巡视等监督力量，建立监督工作会商机制，按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的原则，加强对国有资本投资、运营公司的统筹监督，提高监督效能。二是纪检监察机构加强对国有资本投资、运营公司党组织、董事会、经理层的监督，强化对国有资本投资、运营公司领导人员廉洁从业、行使权力等的监督。三是国有资本投资、运营公司要建立内部常态化监督审计机制和信息公开制度，加强对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集等重点部门和岗位的监管，依法依规、及时准确地披露相关信息，建设阳光国企，主动接受社会监督。
05
作用
构建国有资本投资、运营主体，实现国有资本所有权与企业经营权的分离，实现国有资本市场化运作。由国有资本投资、运营公司以管资本的方式管理企业，不再是政府部门直接管理企业，从而有利于企业市场化主体地位的确立，有利于企业自主经营、提升效益和效率。
发挥国有资本投资、运营公司平台的作用，促进国有资本合理流动，优化国有资本投向，通过这个平台，让国有资本更多地向重点行业、关键领域和优势企业集中，推动国有经济布局优化和结构调整，提高国有资本配置和运营效率，更好服务国家战略需要。
更加有利于明确责任，强化监督。通过以资本为纽带进行授权，明晰政府、国有资产监管机构、国有资本投资运营公司和国有企业这四者之间的关系，有利于正确处理授权经营和加强监督这两者之间的关系，明确各方责任，有利于防止国有资产流失。
06
不足
1、所有权与经营权边界模糊。改革国有资本授权经营体制，要科学界定国有资本“所有权与经营权”的边界。有必要充分授予经营者部分出资人权利，以利企业完成经营任务。
2、平台公司独立性、专业化程度不够。有相当一部分国有资本投资、运营公司是由政府经济管理部门、行业性公司通过改制设立，行政管理色彩没有完全根除。体制方面的不健全，导致投资运营公司不能完全按照市场的需求进行运作。
3、相关政策不配套。国有资本投资、运营公司以调整优化国有资本布局结构为使命，需在国有企业范围内开展资源重组整合。如国有股权在央企间的无偿划转，按现有规定需缴纳企业所得税等税费，但无偿划转并未产生实际收益，缴纳税款将徒增改革成本，影响了企业的积极性；若不在国企之间进行股权划转流动，则国有资产投资、运营公司难以发挥促进国有资本流动的功效。
4、在组建国有资本投资、运营公司时，数量上应充分考虑国资体量、国资监管幅度等因素。由于地方国资体量规模有限、企业数量有限，一般1-2家即可，上海、深圳、重庆模式均可借鉴，不宜在中间层设立多个平台公司，反而降低管理效益、提高管理成本。
5、国有资本投资运营公司的运行必须强调精干高效。在组织机构及岗位设置上尽可能精简，决策链条上尽可能高效简洁，对国资委的要求应做到快速反应，在考核过程中强调激励导向，在组织运行中多采用灵活的矩阵式方式，以合规合法的方式参与下属公司治理与管控。
截至目前，国有资本投资、运营公司在原有2家试点的基础上，扩展到了“2+8”共计10家，即诚通集团、中国国新2家运营公司试点，和国投、中粮集团、神华集团、宝武集团、中国五矿、招商局集团、中交集团、保利集团等8家投资公司试点。
从试点的进展看，两年多来，10家中央企业正在通过推动相关产业和业务重组整合的办法，进而推动国有资本有进有退，提高国有资本配置效率。国有资本运营公司已经成为国企结构调整布局的重要力量、杠杆，让它们来撬动重组和调整，能够更充分发挥国有资本的作用。下一步，国资委与国有资本投资、运营公司，国有资本投资、运营公司与所出资企业的关系还将不断理顺。
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