清政权建立之初， 战火仍在燃烧，百姓死伤流亡甚多。明末天启三年， 全国在籍人口尚有五千多万人， 而到清顺治八年， 却只剩下三千余万人。明万历年间， 在册耕地为八十多万顷， 而到清顺治八年， 则只剩下五十多万顷了。山河残破， 经济凋蔽。且阶级矛盾十分严重， 国内大小起义暴动数十起。清朝统治者为了招抚流亡，恢复和发展社会经济， 缓和阶级矛盾， 稳定社会秩序， 巩固政权， 毅然抛弃了关外的赋役制度， 看中了前朝曾经小试过的" 摊丁入亩" 制度。清初， 明代原有的户部税役册簿大量地毁于兵火， 清政府便以仅存的《万历条鞭册》为依据，进行赋役的征发。在其征发的过程中， 清朝统治者逐渐体会到了《万历条鞭册》中某些" 摊丁入亩" 措施的合理性， 加之在康熙后期， 国内土地兼并严重， " 一邑之中， 有田者十一， 无田者十九"。土地兼并又造成大量的人口流动， 不少人丁聚而复逃，" 丁额缺， 丁银失， 财政徭役以丁， 稽查为难， 定税以亩，检核为易"。他们主张， " 丈地计赋， 丁随田定"， 即实行" 摊丁入亩" ， 以期通过采用赋役合一的办法来消除前弊。土地确实是完整的、稳定的， 而人口却是变动的， 因此， 按田定役或摊丁入亩的制度就比按人丁定役的里甲制度要稳妥和适用。清朝也是顺应晚明的这种趋势， 即本着明朝役法改革的精神，更为广泛地推行" 摊丁入亩" ， 以用田编役之法逐渐代替了里甲编审制度。清康熙年间，" 丁随粮派" 或以田摊役的地区， 在全国全面颁行了摊丁入亩之制， 饬令各省奉行。这样，将丁役银负担从人口方面全面转向土地方面， 以减轻贫民疾苦， 稳定社会秩序、稳定财政收入的役法改革就势在必行了。
自康熙二十年平定"三藩之乱"后， 清王朝在中原的军事威胁已不存在， 但是其入主中原的政治合法性仍屡遭怀疑， 这就是来自那些意图复辟明王朝的"遗老"们的非议与讥诋。要彻底孤立他们，就需要政治、经济双管齐下， 政治上高压震慑， 即后人熟知的兴文字狱;经济上迂回徐进， 先是频繁蠲免钱粮， 继则"永不加赋"， 借助宽松优容的赋税政策来固结中下层民众， 瓦解"遗老"们的社会基础。
时至康熙五十一年的清圣祖玄烨已是武功文治集于一身， 自然也要彰显政绩， 光大恩德。 玄烨本人就曾多次向臣下标榜自己的亲民爱民、体察民情。如康熙四十二年(公元1716 年) ， 他说:"朕四次经历山东， 于民间生计无不深知。东省与他省不同， 田野小民俱系与有身家之人耕种。丰年则有身家之人所得者多， 而穷民所得之分甚少; 一遇凶年， 自身并无田地产业， 强壮者流离四方， 老弱者即死于沟壑。"次年，他又说:"为民牧者若能爱善而少取之， 则民亦渐臻丰裕。今乃苛索无艺， 将终年之力作而竭取之， 彼小民何以为生?"后来全面行摊丁入亩的雍正皇帝也常禀承先皇遗训， 曾多次面谕群臣要勤政爱民， 说他自己"勤求民瘼， 事无巨细， 必延访体察， 务期利民。而于征收钱粮尤为留意， 惟恐闾阎滋扰， 此念时切于怀"。雍正在其继位之初就曾向各省督、抚、司、道及府州县各官分别发布谕令，要他们把钱粮征收放在所负之责的首位，不得任意苛索。且对直接征收钱粮的州县官谕令尤严，指出:"州牧县令，乃亲民之官，吏治之始基也。至于钱粮， 关系尤重， 丝毫颗粒皆百姓之脂膏。增一分则民受一分之累， 减一分则民沾一分之泽。前有请暂加火耗抵补亏空帑项者， 皇考示谕在廷， 不允其请， 尔诸臣共闻之矣。今州县火耗任意增加，视为成例， 民何以堪乎? 嗣后断宜禁止， 或被上司察劾， 或被科道纠参，必从重治罪，决不宽贷。"这就是说，除了确保国家财政足额， 亦强调其社会公正的维护和社会心理的引导，也就是通过宽免赋税的的政策来营造人心思定、人心思安的社会氛围。
康熙五十一年(1712年)，清政府规定以康熙五十年(1711年)的人丁数作为征收丁税的固定数，以后"滋生人丁，永不加赋"，废除了新生人口的人头税;
雍正元年(1723年)开始普遍推行"摊丁入亩"，把固定下来的丁税平均摊入田赋中，征收统一的地丁银，不再以人为对象征收丁税。
在一定程度上促进了当时社会经济的发展，但清朝政府把许多本来与田地无关的课税，也并入田赋，造成了更深的阶级矛盾。
摊丁入亩结束了地、户、丁等赋役混乱的现象，完成了人头税并入财产税的过程，彻底废除了自西汉以来的人头税;由于征税的对象是土地，政府放松了对户籍的控制，增加了大量可以自由流动的劳动力，对活跃商品经济起来推动作用;无地少地的农民摆脱了丁役负担，不再被强制束缚在土地上，进一步松弛了农民对封建国家的人身依附关系，对当时的社会经济，特别是对资本主义萌芽的发展，起到了积极作用。
摊丁入亩使占有大量田地富户们被加派到较之以前更重的赋役负担;人民负担没有减轻，反而有所增加，逃亡外地躲避赋税的情况愈演愈烈。"摊丁入亩"政策不能维持固定的征税数额从而抑制人民逃避税收。
浙江《嘉兴府志》评价说:"田亩起丁，田多则丁多，田少则丁少，计亩科算，无从欺隐，其利一，民间无包赔之苦，其利二，编审之年，照例造册，无须再加稽核，其利三;各完各田之丁，无不能上下其手，其利四"。到雍正末年，国家库存银两由康熙末年的800万两增加到6000多万两。全国人口更是由顺治十八年(1661年)的1913万人猛增到乾隆五十五年(1790年)的3.01多亿人。中国封建社会由此出现了最后一次盛世--"康乾盛世"。
乾隆《济宁州志》在评论"摊丁入地"的意义时说:"济之改九则即三等九则制行条鞭已百年矣。……然时役在赋中，时或役在赋外。《会典》云:直省丁徭有分三等九则者，有一条鞭者，有丁随甲派者，有丁从丁派者，一省之内，则例各殊。……至此始归划一，从古未有之善政也"
"摊丁入亩"政策有利于贫民而不利于地主，是我国赋税史上的一项重大改革。缓和了社会矛盾，加强了封建统治，促进经济发展和人民生活的轻微改善，具有一定的积极意义。"摊丁入亩"政策没有处理好均匀分摊赋税的问题，从而影响了上自豪强富户，下至黎民百姓各阶层的利益。
从社会发展的总趋势看，摊丁入亩政策有明显的局限性。它没有消除反而加强了封建土地所有制，没有也不可能消除社会中的阶级矛盾。从根本上讲，它维护的仍是统治阶级的利益--长久统治，牢固统治的利益。它使封建统治更加牢固。事实上，摊丁入亩之所以能在一定程度上实行，首先是千百万劳动人民反抗赋役不均所进行的激烈斗争的结果;虽然名义上陆续在各省实行，但不可能持久认真地贯彻执行。
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