独家丨五专家深入解读《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》及《调查指南》
环境保护部日前印发了《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》及在此框架下的第一个专项技术导则——《生态环境损害鉴定评估技术指南 损害调查》。为了让广大读者对这两个标准有更深入的了解，中国环境报日前特别邀请了起草这两个标准的专家们，就其中的重点、难点、关键点进行详细解读。
环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心研究员环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心博士环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心博士为规范生态环境损害鉴定评估工作，环境保护部印发了《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》（以下简称《总纲》），供各地在开展生态环境损害鉴定评估工作中参照执行。
新公布的《总纲》适用范围、主要内容是什么？与《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》（以下简称《推荐方法》）相比，《总纲》有何不同？记者近日就上述问题采访了《总纲》的主要起草人员。
中国环境报：《总纲》适用于哪些类型生态环境损害的鉴定评估工作？《总纲》适用于因污染环境或破坏生态导致大气、地表水、地下水、土壤等环境要素损害，植物、动物、微生物等生物要素损害以及上述要素构成的生态系统功能损害的鉴定评估。
考虑到核与辐射所致生态环境损害的特殊性和复杂性，《总纲》不适用于核与辐射所致生态环境损害的鉴定评估工作。
同时，《总纲》聚焦于污染环境、破坏生态行为导致生态环境损害的鉴定评估，不涉及污染环境或破坏生态导致人身和财产损害的鉴定评估。
《总纲》主要针对生态环境损害的工作程序和关键环节进行了相对原则性的规定，内容包括适用范围、规范性引用文件、术语和定义、总则（包括鉴定评估原则、内容、程序和鉴定评估报告书的编制要求）、生态环境损害调查确认、因果关系分析、生态环境损害实物量化、生态环境损害恢复方案筛选与价值量化、生态环境恢复效果评估、附则和附录11个部分。
《总纲》重点针对生态环境损害评估的关键环节进行梳理和规范，其中，生态环境损害确认部分明确了生态环境损害调查的内容、基线的确定方法、生态环境损害的确认条件；因果关系分析部分明确了因果关系分析的条件、内容和方法；生态环境损害实物量化部分提出了实物量化的指标选择原则和实物量化方法；生态环境损害恢复方案筛选与价值量化方法部分提出了生态环境恢复方案的筛选程序、要求、恢复费用的计算方法和生态环境损害价值量化的主要方法及选择原则；生态环境恢复效果评估部分规定了恢复效果评估的内容和方法。
《总纲》涵盖了生态环境损害鉴定评估的全过程，对生态环境损害鉴定评估技术框架体系作出总的原则性规定，规范和指导生态环境损害鉴定评估专项技术导则的制定，对生态环境损害鉴定评估实践也具有较强的指导作用。
中国环境报：生态环境损害鉴定评估工作难在哪？针对难点，《总纲》是如何考虑的？大量的生态环境损害鉴定评估案例实践表明，生态环境基线的确定和因果关系鉴定是生态环境损害鉴定评估的难点和重点。
在《总纲》编制过程中，我们针对这两个关键问题进行了专题研究和讨论，多次征求专家和鉴定评估机构的意见和建议，明确了生态环境基线的确定方法和因果关系分析的条件、内容和方法。
对于生态环境基线的确定，主要采用历史数据调查、“对照区域”数据比较和模型推导三种方法。
当基线确定所需的数据充分时，优先采用历史数据和“对照区域”数据，如果采用历史数据和“对照区域”数据不能确定基线，可以考虑采用模型推导方法，也可参考环境基准或国家和地方发布的环境质量标准确定基线。
在生态环境损害鉴定评估实践中，建议综合采用不同基线确定方法并相互验证，保证生态环境基线确定的科学性和合理性。
对于污染环境或破坏生态行为与生态环境损害间的因果关系，我们在梳理因果关系鉴定所需要件和相关法律法规要求的基础上，将因果关系鉴定分析重点放在了污染环境与生态环境损害的因果关系分析上。
根据分析内容和逻辑关系，划分为环境污染物的同源性分析、污染物迁移路径的合理性分析、生物暴露的可能性分析和生物发生损害的可能性分析4个核心内容，并给出了每项内容的分析原则与方法，同时强调调查分析污染环境与生态环境损害发生的时间先后顺序，并排除其他可能因素的影响。
对于破坏生态行为与生态环境损害之间的因果关系，重在从生态链条分析破坏生态行为导致生态环境损害的可能的作用机制与可能性，具体可以采用样方调查、生态实验和专家咨询等方法。
总的来说，《总纲》中对生态环境基线确定和因果关系分析的规定还比较原则，需要我们在生态环境损害鉴定评估的实践中不断修订完善。
为了规范和指导环境损害鉴定评估管理和实践，环境保护部于2011年5月印发了《环境污染损害数额计算推荐方法（第Ⅰ版）》，修订后于2014年10月印发《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》。《总纲》与《推荐方法》主要存在以下区别与联系：
《推荐方法》适用于污染环境或破坏生态所致人身、财产、生态环境损害以及事务性费用的鉴定评估，而《总纲》只适用于污染环境或破坏生态行为所致生态环境损害的鉴定评估。
《总纲》定位于生态环境损害鉴定评估技术体系的纲领性文件，对专项鉴定评估技术文件的制定起到规范统一作用。而《推荐方法》主要定位于规范和指导环境损害鉴定评估工作实践。
《总纲》是对《推荐方法》中生态环境损害鉴定评估相关内容的完善和升级，针对生态环境损害鉴定评估的程序、内容、关键环节进行全面修订，突出强调技术指南的完整性和可操作性。
因此，在《总纲》附则中规定，《推荐方法》与《总纲》相关规定和要求不一致的，以《总纲》为准。
针对污染环境或破坏生态行为所致人身和财产损害的鉴定评估，仍可在鉴定评估实践中参照执行。
《生态环境损害鉴定评估技术指南损害调查》有何突破？生态环境损害鉴定评估的调查工作是生态环境损害鉴定评估的前提和关键环节，损害调查工作不仅直接影响生态环境损害鉴定评估工作的质量，同时也影响生态环境损害鉴定评估工作的公正性、严肃性和合法性。
环境保护部印发的《生态环境损害鉴定评估技术指南 损害调查》（以下简称《调查指南》），对生态环境损害调查工作的一般性原则、工作程序、内容和方法做出规范。为了使《调查指南》更好地服务于行政、司法等实践工作，中国环境报选择其中的关键技术要点，邀请指南编制单位的相关专家进行解读。
《调查指南》是《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》框架体系下的专项技术指南，其适用范围与《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》保持一致。因此，《调查指南》适用于因污染环境或破坏生态行为导致的生态环境损害调查，不适用于因核与辐射所致生态环境损害的调查。
此外，《调查指南》未对因污染环境或生态破坏导致的人身损害、财产损害以及事务性费用的调查做出规定，涉及人身损害调查、财产损害调查以及事务性费用调查可参照《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》《突发环境事件应急处置阶段环境损害鉴定评估推荐方法》等相关技术指南执行。
中国环境报：生态环境损害调查的工作模式和基本程序是怎样的？一般生态环境损害事件发生后，需要对生态环境损害的类型、范围和程度进行初步判断。然后，根据鉴定评估目的（因果关系分析、直接经济损失计算、生态环境损害范围确定等）、实际条件（数据完整性、专项实验开展的可能性等）以及具体工作安排（工作时限进度要求等），对生态环境损害进行系统性调查。
《调查指南》在参考国内外经验的基础上，结合我国实际情况，设计了初步调查和系统调查两阶段调查模式。
需要注意的是，对于部分突发环境事件和环境执法检查发现的案件，采取简单的污染清除或植被恢复行动即达到消除危险、恢复环境的目的，不需要进行中长期生态环境损害鉴定评估的情况，则不需要开展系统调查。
当生态环境损害主要表现为环境质量下降，没有进一步的污染迁移、生物资源或生态功能退化的情况时，初步调查获取的资料信息已经比较全面充分的情况下，系统调查可能就是补充性的简单调查，而非一般意义上的详细调查。
初步调查的目的主要是对生态环境损害的情况进行初步判断，为系统调查的开展奠定数据基础。
初步调查开展于调查初期，通常对于环境事件的情况尚不清楚，对于影响区域的历史情况和现状并没有充分认识，需要通过现场踏勘、人员访谈和资料收集等方式，对自然条件、社会经济、敏感区域情况等基础信息进行初步梳理分析，以便制定具体的调查监测方案和系统调查计划。
开展初步调查有助于提高调查的针对性，减少不必要的调查项目，提高调查效率。初步调查应该尽可能收集水文地质资料、污染源位置、污染现场清理照片等背景信息、基线信息、环境污染和生态破坏信息、受损生态环境质量信息和污染清理情况信息等。
原则上，初步调查阶段主要通过收集环境应急或环境执法监测数据，并辅以现场踏勘观察和现场快速监测，为初步确定生态环境损害范围和程度提供依据，不进行耗时较长的实验室检测分析。但由于生态环境损害证据的易失性，《调查指南》规定初步调查阶段要保留一定比例的样品作为必要的证据材料。
系统调查是在初步调查的基础上，根据鉴定评估的目的开展的。
调查内容包括基线水平、污染源、环境质量、生物信息、生态系统服务信息、生态环境恢复措施与费用信息、生态环境恢复效果信息等。
通常在初步调查数据分析的基础上，已经对生态环境损害类型、范围等有了初步的判断。
同时，这一阶段对损害鉴定评估的目的也相对明确，系统调查针对不同类型生态环境损害的特点开展。这一阶段需要从多渠道获取数据，设计合理的调查问卷和数据报送方式，制定详细的环境监测和生态调查方案、开展环境监测分析。
在确定环境介质和生态受体、制定采样方案、制定健康和安全防护计划、制定样品分析方案、确定质量保证和质量控制程序等已有国家相关技术标准的领域，《调查指南》按照已有技术文件执行，并根据实际工作经验，明确了适用性。
此外，《调查指南》还考虑了超大型污染区域调查、复杂条件采样监测等生态环境损害调查的难点情况，并做出了相应规定。
中国环境报：生态环境损害鉴定评估资料清单和调查表如何使用？为了增强生态环境损害调查的系统性和可操作性，《调查指南》设计了生态环境损害鉴定评估资料清单和调查表。
资料清单的作用在于引导调查人员系统性地开展数据和资料的整理、汇总、归档、调阅和审核。
根据调查需求，将搜集获得的资料分为背景信息、基线信息、污染源信息、生态环境损害相关信息和污染清理信息，并按照报告、照片、调查表、论文以及其他资料给出了推荐编码方式，对于数据资料量很大的损害评估，还应该设计数据库，实现电子化管理。
根据实际工作需要，生态环境损害鉴定评估调查表设计了生态环境损害调查信息汇总表、现场踏勘表、人员访谈记录表、现场采样记录表、生物现状调查表、生态系统服务调查表、污染清理费用统计表以及生态环境恢复方案比选表，共计8份表格。
其中生态环境损害调查信息汇总表是对整个调查的汇总说明，调查人员通过对信息的汇总、分析填写该表格，实现对评估的时空范围、损害发生原因、污染源信息、基线信息、损害情况、污染清理情况、生态环境恢复备选方案情况、调查工作情况和补充调查建议等内容概括整理；现场踏勘表、人员访谈记录表、现场采样记录表分别用于记录现场踏勘、人员访谈和现场采样的实时工作情况；生物现状调查表、生态系统服务调查表、污染清理费用统计表以及生态环境恢复方案比选表根据资料收集、现场踏勘、费用调查、备选方案调查和成本估算的结果进行汇总、梳理和填报。
除生态环境损害鉴定评估调查表和资料清单表外，其余表格作为各个调查环节或专项内容的调查表由调查人员在调查过程中选择使用，《调查指南》中对于调查表的填报进行了说明。
数据的质量是调查工作的核心。《调查指南》对多来源、多格式的数据资料提出了质量控制的要求。
其中，检测和实验数据质量要求严格参照相关技术标准执行，调查数据要从完整性、逻辑性和准确性等方面进行审核，《调查指南》还提出了针对搜集获得资料、人员访谈调查表等调查数据的复核要求。
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