清朝特有的行政机构——“道”，以及“府”、“道”之间的关系

“道”这个行政区划，起源于秦朝，最初和“县”是一个级别，秦汉时期，专门用来称呼少数民族聚居的偏远地区；《汉书—地理志》中记载“有蛮夷地则曰道”。不过，“道”的名称在隋唐之前不常见。

唐太宗登基后，因为天下经历了隋末割据战争，使得百姓户口锐减、而州县数量倍增，不利于中枢朝廷的监督和管理，于是在贞观元年（627年），于原有的州、县两级行政区划之外，再增设一级监察机构，命名为“道”，划分天下为十道，即：关内、河南、河东、河北、山南、陇右、淮南、江南、剑南、岭南道。

后来，在开元二十一年（733）时，唐玄宗又增十道为十五道，即：关内道、京畿道、河南道、都畿道，山南东道、山南西道、江南东道、江南西道、黔中道、河北道、河东道、淮南道、剑南道、陇右道、岭南道；以按察使（观察处置使）为道的长官。

“道”最初设置时，并不管理地方军事、民政事务，而仅仅是中枢朝廷派出的监察机构（就像汉朝刚开始设置刺史一样）；不过，安史之乱后，地方藩镇坐大，各地节度使均兼本地观察处置使，因此，“道”也成为了藩镇辖区的实际名号。

元和（805-820年）时期，大唐除了京兆府以外，天下共计四十八道（也就是四十八镇）；但在后世《地理志》中，唐朝的行政划分，还是以开元、天宝时期的十五道来区别。

唐以后，历经五代、宋、元、明数代，“道”的设置也多有改变，其性质和行政功能都发生了变化，不再仅仅只有“监察、巡视”的作用，而逐渐成为具有“专司职务”、“分管地方”、“分巡地方”、“整饬、管理军务”等等不同功能的地方权力机构。

明代的“道”，分为布政使司系统、以及按察使司系统；诸道本身没有品秩，属于布政使司和按察使司的派出机构，其长官分别由布政使的佐贰官：左右参政、左右参议；以及按察使的佐贰官：按察副使、按察佥事，各以本官兼职、出任道的长官。布政使系统的道，称为“分守道”，按察使系统的道，称为“分巡道”、“兵备道”。

此外，布政使系统、按察使系统负责“专门职务”的道，各有名称，如：督粮道、清军道、屯田道、盐法道、海道，等等（大概相当于近现代的'专员’一职）。

清承明制，将地方行政区域划分为“省、道、府、县”四级，并将布政使司改称为“省”；道的职责也汇集于“分守”、“分巡”两种，分守道偏重钱粮，分巡道偏重刑名（之后部分重要区域的分守、分巡道员被加兵备衔，其职责趋于一致）。另外，专职道也被保留。

原则上，“道”只辖一府，或者数道共辖一府（职责不同），但也有辖三、四府的大道。清初时期，各道长官都是以布政使、按察使佐贰官兼任，其中布政使参政道品秩从三品，按察副使道正四品，布政使参议道从四品，按察使佥事道正五品。

乾隆十八年（1753年），乾隆帝更定“道”制度，长官定名为“道员”，品秩定为正四品，之前的参议、参政、按察副使、佥事等官职一并去除，不再兼任（个别道员，有品秩三品、甚至二品的级别，但不是特例）。

起初，清代知府的品秩也是正四品，和道员一样。但“道”在清代，大多数时期只有九十二个（数量不同时期有增减），除了各省七十九个“分守道”、“分巡道”之外，还有山东、河南、浙江、湖北、湖南五个督粮道，广东粮驿道、苏松粮储道、江安督粮道（特设道）、江南、云南两个驿盐道、山东运河道、江南河库道、福建盐法道，共十三个专职道。清末时期，又在各省增设巡警道与劝业道，在天津设津海关道。

但“府”这一级行政机构，在清代是一百八十八至二百一十五个（有增减）；而道大多数时期只辖一府（辖多府的道数量有限），并且还有没辖府的专职道存在。

因此，清代大多数府，并没有归属道管辖，他们的直接上司是各省巡抚（布政使、按察使也兼管）；这一部分“府”的长官——知府，在名义上，是和本省“道员”平级的。

当然，在’“道”下辖的府中，其长官——知府，虽然品秩和道员相同，但在行政级别上，确实是有隶属关系；这一部分知府，是要受道员节制，也就是说，级别上低于道员的。

不过，在清初相当长一段时间内，即使是辖府的“道”，因为道员的主要职责是管理钱粮、处置刑名，并不插手地方民政、赋税事务，所以，这些事务，还是由当地知府说了算。这样看来，即使是道辖府，其长官知府的实际权力，也和道员差不多（就像地方总督和巡抚的关系一样）。

这样模糊的行政关系，在实际操作中，出现了很大的麻烦：一方面，道员对下辖的知府有监管权，但不能插手实际民政；另一方面，知府对道员有隶属关系，又能大致对掌中分地方权力；所以，道员和所辖知府之间，经常会彼此不满，矛盾重重，甚至相互攻讦、弹劾。办事效率因此也大大被影响。

有鉴于此，乾隆帝在完善“道”制度的同时，也专门针对“道”、“府”同级的问题做出了改进，将知府的品秩一律降为“从四品”，比道员低了一级。这就从根本上解决了“道员”、“知府”同级、而在地方行政事务中分不出彼此地位高低的尴尬事情。

另外，乾隆帝还规定道员拥有专折上奏权（就是可以单独给皇帝写信汇报），知府则没有。之后，地方知府以下（含知府）的州县官员奏事，必须由所隶属的道员批核、转交（不隶属道的府州县，还是由本省巡抚批核转交）。

全国的道员，因为乾隆帝的这次“官职改革”而欢欣雀跃，再也不用和下辖知府们去争论官场尊卑了，以后可以堂堂正正地管辖、监督所隶的知府。而那些道辖府的知府们，只有垂头丧气、叩谢皇恩，不能和隶属的道员们去一争高低。

道员和知府，最初都只有地方民政、钱粮刑名的管辖权，对军事、军队方面没有发言权；而全国大部分道，辖地中都驻有绿营军队（八旗也有驻扎，不过那是地方驻防将军、副都统们管辖，和民政道没有关系）。按清初的制度，不论道员还是知府，对地方绿营的事务都没有管辖权。

清初的时候，道、府衙门没有军事指挥权，只能驱使少数的衙役、民壮，巡查城池、抓捕犯人倒是没问题，但大规模的作战、平定民变、讨伐匪乱等，那道员和知府就无能为力了，只能行文督抚、或者本省驻军长官，请求协助出兵。

而文官、武官系统一向不和，即使是督抚有札文，武官系统对于地方官员的请求不配合甚至抵触都是常事。这样的情况，在清初战争中经常出现，也造成了极大的内耗。

乾隆帝在提升道员品秩、权力的同时，也注意到了这个问题。为了保持地方稳定，堵住行政系统上的漏洞，乾隆帝于乾隆四十一年（1776年），再次提升部分紧要地域的“道员”职权，分别给这些地方的道员们加“兵备衔”、或者“整饬兵备衔”（注意，不是晋升为兵备道以及整饬兵备道，而是加衔），赋予了他们节制当地绿营驻军的权力，在关键时刻可以直接指挥军队，主持平乱、弹压地方。

“兵备衔”道员，一般在比较重要的区域，比如黑龙江兴东道、奉天洮昌道、甘肃西宁道等等；而“整饬兵备衔”道员，则设置于关键的战略要地，如：直隶口北道、直隶热河道、山西归绥道等等。这些加“军事指挥权”的道员，就比下辖的知府更加有权力、有威望，在官场上的地位也更高。

而其他没有军事指挥权的普通道员们，也逐渐被赋予了更多的职权，例如驿传、水利、关务、盐法、商埠等事务，手中的权力和管辖的范围比清初之时大大增加；相对依旧只能管辖地方民政的知府来说，道员的地位一再提升，要显赫得多了。

道员的品秩，在《清会典》上注明是正四品，但也不完全是这个规制；在个别重要的地域，所设置的“道”，其最高长官——道员的品秩，被再擢升两级，为正三品；这些“道”又分为两种情况——————

吉林东南路道、吉林东北路道，吉林西路道、黑龙江呼伦道、黑龙江瑷珲道，这五道因为地处东北关外，所管辖的事务内，很多都涉及到当地的驻防八旗军民，为了管理方便，这五位道员在原有的关务、交涉职位之外（即海关、外交），再增加了“八旗参领”的官衔，以方便管理八旗军队和普通旗人；“八旗参领”品秩为正三品，所以以上五位道员的品秩也升了两级，为正三品。

安徽宁太池广道（皖南道）、四川康安道、江苏淮扬海道，直隶热河道、新疆镇迪道，这五道因为兼管重要关务（宁太池广道），少数民族事务（康安道），盐法、漕务、海防事务（淮扬海道），重要军务（热河道），驿传、交涉（镇迪道），还要兼顾地方刑名，因此分别加按察使衔（清末，按察使改名提法使，这五道均改加提法使）；按察使品秩为正三品，所以这五位道员也成为正三品官员。

本来正四品道员在品秩上就要高于从四品的知府，乾隆以后，道员的职权、管辖范围也大大超出知府；而加了“参领”、“按察使”（提法使）官衔的道员们，不光权力更大，官衔也更高，其下辖各府的知府们，和他们就更不能相提并论了。

虽然从行政制度上来说，“道”不完全具备地方政府的性质，其属官并不齐全（只有库大使、仓大使、关大使、典吏等下属官员，没有府、州、县所设的六房书吏、官狱、皂吏等）、不属于亲民官，实际上是省（巡抚、布政使）的派出机构。

但是从乾隆以后，“道”的职权不断被增强、从道员的权力和管辖范围来看，“道”已在事实上成为省与府之间，真真正正的一层行政机构，而“道员”也成为了巡抚（布政使）和知府之间，承上启下的一级官位，是知府名义上和实际上的“上官”、“大人”。

清代官场内外，官员称谓的恭敬奉承用语层出不穷，对各级官员的尊称和谄谓花样百出，而顺应这种称谓，民间百姓尊称“道员”为“道台”、“观察”（从唐代道长官的官衔观察使而来），就像称呼总督为“制台”，巡抚为“抚台”，布政使为“藩台”，按察使为“臬台”一样。

以上，就是清代“道台”和“知府”之间隶属关系、官场尊卑、职权高低情况的详细介绍，读者朋友们阅读完毕后，是否都了解其中的奥秘了呢？