当初，汉武帝开辟了河西四郡，隔断了羌人和匈奴联系的通道，并驱逐羌人各部，不让他们居住在湟中地区。到了汉宣帝即位之后，汉廷派光禄大夫义渠安国巡查羌人各部。羌人先零部落首领对义渠安国说：“我们希望能时常北渡湟水，到没有耕地的地方去放牧。（愿时渡湟水北，逐民所不田处畜牧。）”义渠安国表示同意，并将他们的请示奏报朝廷。后将军赵充国弹劾义渠安国“奉使不敬”，擅作主张。此后，羌人以汉使曾经许诺为借口，经常渡过湟水，当地郡县也无力禁止。
后来，先零部落和其他各羌族部首领二百余人商议，通过彼此交换人质、共同盟誓，以解除相互之间的怨仇。汉宣帝得到消息后，就询问赵充国的看法。赵充国说：“羌人之所以容易控制，是因为他们每个部落有着各自的首领，彼此间曾多次互相攻击，内部不能统一。三十多年前，西羌背叛朝廷之时，也是先解决自身内部的仇怨，然后再合力进攻令居，最终和大汉对抗，历时五六年才平定。匈奴多次引诱羌人，企图和羌人联合进攻张掖、酒泉地区，让羌人在那里居住。近年来，匈奴西部地区受到困扰，我怀疑他们又派使者到羌中和羌人部落联合。我担心西羌事变并不局限于此，他们还会和其他部族再次联合，咱们应提前做好准备。（羌人所以易制者，以其种自有豪，数相攻击，势不壹也。往三十余岁西羌反时，亦先解仇合约攻令居，与汉相距，五六年乃定。匈奴数诱羌人，欲与之共击张掖、酒泉地，使羌居之。间者匈奴困于西方，疑其更遣使至羌中与相结。臣恐羌变未止此，且复结联他种，宜及未然为之备。）”
一个多月以后，羌人首领、羌侯狼何果然派使者到匈奴去借兵，企图进攻鄯善、敦煌等地，试图隔断汉朝通往西域的道路。赵充国认为：“狼何不可能独自订出此计，我怀疑匈奴使者已经到了羌中，先零、罕、幵乃等羌人部落才摒除新仇旧恨，订立盟约。一到秋天马匹肥壮之时，必有事变发生。现在应派出使臣巡视边塞防御情况，预先备好敕令，设法阻止羌人各部落解除仇恨，瓦解他们的联盟，以破败他们的阴谋。（狼何势不能独造此计，疑匈奴使已至羌中，先零、罕、幵乃解仇作约。到秋马肥，变必起矣。宜遣使者行边兵，豫为备敕，视诸羌毋令解仇，以发觉其谋。）”于是丞相、御史再次禀明汉宣帝，派义渠安国巡视羌人各部，分化各部落。
攘外必先安内，安内然后可以攘外。所以为了控制包括羌族在内的少数民族，第一要考虑和防备的就是他们内部的统一，只有互不往来，才可分而治之。
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