近期，某空调厂家因部分产品被投诉、经抽检达不到其标注的能效标识中的信息，被认定为构成《节约能源法》第19条中“利用能效标识进行虚假宣传”的违法行为，当地市监部门依据《节约能源法》第73条对该厂家作出了行政处罚。经报道后，很多人才第一次知道《节约能源法》这部名称似乎不搭边的法律竟然也涉及到市监部门的职责，平时默默无闻，一旦用作处罚就带来很大的热度。有人从法理上分析，认为该行为也违反了《产品质量法》、《广告法》、《反不正当竞争法》相关条款，理应“竞合”后叠加或者“择一从重”处罚；也有人从情理上分析，认为最终处罚相比于厂家故意违法行为和获利明显偏轻，还专门拿某炒货店违反《广告法》被处罚的案件来对比。对于各种法律适用和处罚事项的考量，之前已有多篇专业分析，笔者不再赘述，下文仅探讨市监部门在能源效率方面的执法问题。
实际上《节约能源法》并非一部新法，早在1998年就已实施，2007年、2016年和2018年分别做过修改。最初版本的《节约能源法》第26条就规定“生产用能产品的单位和个人，应当在产品说明书和产品标识上如实注明能耗指标”，对应罚则是“未在产品说明书和产品标识上注明能耗指标的，由县级以上人民政府管理产品质量监督工作的部门责令限期改正，可以处五万元以下的罚款”。这里的“能耗指标”后续演变成了“能源效率标识”（简称能效标识），其定义是：附在耗能产品或其最小包装物上，表示产品能源效率等级等性能指标的一种信息标签，目的是为用户和消费者的购买决策提供必要的信息，以引导和帮助消费者选择高能效节能产品。据悉，全球已有近百个国家和地区实施了能效标识制度，我国的能效标识制度始于2004年8月，由国家发改委、原质检总局、认监委联合制定并发布了《能源效率标识管理办法》，自2005年3月1日起首批家用电冰箱、房间空气调节器这两类产品正式实施能效标识制度管理。截止目前，我国能效标识实施产品已经扩大到15批、39个产品大类，既有洗衣机、热水器、空调、电视机等常用家电，也有计算机、显示器、复（打）印机、投影仪等办公设备，更不乏冷水机组、电动机、空压机、电力变压器等工业设备节约能源法修订起草组编写。
现行版《节约能源法》中涉及市场监管部门的职责义务主要有三大项：组织制定并适时修订有关节能的国家标准、行业标准；参与制定并公布“实行能源效率标识管理的产品目录和实施办法”；受理生产者和进口商对其各类产品能效标识的备案，并对能效标识标注作监督管理。该法第6章“法律责任”中明确规定由市监部门行使行政处罚的罚则有四条，分别对“生产、进口、销售国家明令淘汰的用能产品、设备”、“使用伪造的节能产品认证标志或者冒用节能产品认证标志”、“生产、进口、销售不符合强制性能源效率标准的用能产品、设备”、“应当标注能源效率标识而未标注”、“未办理能源效率标识备案，或者使用的能源效率标识不符合规定”、“伪造、冒用能源效率标识”、“利用能源效率标识进行虚假宣传”和“用能单位未按照规定配备、使用能源计量器具”这八种违法行为设定了行政处罚，下面逐条探讨：
第一种“生产、进口、销售国家明令淘汰的用能产品、设备”和第二种“使用伪造的节能产品认证标志或者冒用节能产品认证标志”，在罚则里统一表述为依照《产品质量法》的规定处罚。那么前者即对应《产品质量法》第51条“生产国家明令淘汰的产品的，销售国家明令淘汰并停止销售的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得…”，后者对应第53条“…伪造或者冒用认证标志等质量标志的，责令改正，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得…”。但需要注意的是，《产品质量法》中并无“进口国家明令淘汰产品”的罚则，所以进口明令淘汰用能产品、设备如果未转售的话，是没有依据处罚的；但如果进口方自用，则属于《节约能源法》第71条规定“使用国家明令淘汰的用能设备或者生产工艺的，由管理节能工作的部门责令停止使用，没收国家明令淘汰的用能设备”，不过并非市监部门职责。
第三种是“生产、进口、销售不符合强制性能源效率标准的用能产品、设备”，根据《节约能源法释义》（学理解释，节约能源法修订起草组编写，出版社北京大学，2008年3月，P48）所述，“节能标准分为强制性节能标准和推荐性节能标准两类，其中强制性节能标准是必须执行的最低标准。能源效率标准是指规定产品能耗性能的程序或法规，按照规定的测试程序确定产品的能耗性能（通常指最大能耗或最低能效）的目标限定值，强制性能效标准禁止能效值低于最低规定值的产品在市场销售”。因为目前强制性标准仍存在全文强制、条文强制两种类型，所以对此条“强制性能源效率标准”理解时应充分考虑这点，比如定频空调的能效标准GB 12021.3-2010《房间空气调节器能效限定值及能源效率等级》虽然从标准代号来看是强制性国标，但该标准前言中已明确规定仅第4章“能效限定值”项为强制性条款（其余均为推荐性），该项要求额定制冷量≤4500W（约2匹以下）的空调能效比必须≥3.20，这就是空调准予上市销售的最低能效要求，如果达不到就属于“不符合强制性能源效率标准的用能产品”；而第5章“能效等级的判定方法”项规定，能效比在3.20-3.40之间为3级能效，3.40-3.60为2级，大于3.60才是1级。上述处罚案件中，厂家的某款空调经测试“能效比”大于3.20，符合上市销售最低要求的强制性能源效率标准，虽然其实测值（小于3.40）换算出的能效等级达不到其标注值，但因“能效等级的判定方法”项的性质仅为推荐性条款，所以并不构成第三种的违法行为。
另外，如果经检测“能效比”达不到最低要求，即属于“不符合强制性能源效率标准的用能产品”。对此《标准化法》第37条有规定“生产、销售、进口产品…不符合强制性标准的，依照《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国进出口商品检验法》…等法律、行政法规的规定查处”，那么可否适用《产品质量法》、《商检法》等法律处罚呢？笔者认为不行，首先这涉及到对能源效率标准性质的理解，《节约能源法释义》对此解释为“能源效率标准是促进终端能效提高最为有效的手段之一，它在不降低产品的其他特性，如性能、质量、安全的前提下，对用能产品的能源特性作出具体要求”，即立法者原意认为能效标准并不涉及产品性能、质量、安全等传统意义上的实物质量指标，而仅为能源特性要求，所以单纯的不符合强制性能效标准，并不能等同于《产品质量法》、《商检法》中的“不符合保障健康、安全的标准”、“不合格冒充合格”、“以假充真”、“以次充好”等违法行为；其次，即使认为同样构成了《产品质量法》、《商检法》中的违法行为，也还存在“法条竞合”的问题，《节约能源法》作为专门规定能效标准要求的特别法，与一般法相比理应优先适用。第三，《节约能源法》对此项的罚则是“责令停止生产、进口、销售，没收违法生产、进口、销售的用能产品、设备和违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；情节严重的，吊销营业执照”，而根据释义“此条的违法所得，即生产、进口、销售产品的货值金额以标价计算；没有标价的，按照同类产品的市场价格计算”，相比于《产品质量法》、《商检法》等，处罚并没有明显偏轻（反而会更重）。需要注意的是，该条罚则还把进口不符合能效标准的产品的处罚权也划给了市监部门。
第四、五、六、七种违法行为同属于《节约能源法》第73条罚则中的前后三款，均涉及能效标识的标注和使用。第73条罚则对应的义务（禁止）性条款也是同一条，即《节约能源法》第19条，该条分别设定了：1、生产者、进口商应当标注能效标识并办理备案的义务项；2、销售者不得销售应标未标能效标识产品的禁止项；3、不得伪造、冒用能效标识或利用能效标识虚假宣传的禁止项（未规定实施者）。而对应违法行为中，前两种“应当标注能源效率标识而未标注”、“未办理能源效率标识备案，或者使用的能源效率标识不符合规定”的界定比较简单，不易产生歧义。但须注意的是，“标注能效标识并备案”仅是生产者、进口商的法定义务，这两款的处罚对像不适用于销售者，如果销售了（厂家）应标未标能效标识的产品，虽然有禁止条款但因未设定罚则，所以不能处罚，除非有证据证明销售商故意去除产品原有能效标识、导致销售时处于应标未标的状态。
后两种“伪造、冒用能源效率标识”、“利用能源效率标识进行虚假宣传”略显复杂。根据释义，这都是欺骗消费者、损害消费者利益的行为，“伪造能源效率标识”是指编造不真实的能源效率标识及相关信息的行为，既包括伪造能源效率标识样式、规格，也包括伪造能源效率等级、能源消耗量等有关信息；“冒用能源效率标识”是指非法使用他人的真实的能源效率标识的行为，跟前者区别在于，伪造的能效标识及信息是虚假的（本身不存在），而冒用的能效标识及信息是擅自使用他人的真实的（本身存在，但属于他人）；而“利用能源效率标识进行虚假宣传”是指以甲产品的能效标识充当乙产品的能效标识，或者以虚假的能源效率标识来宣传产品、误导消费者，以达到其促进销售、非法牟利的目的。从上述处罚案件看，某款空调经测试“能效比”达到强制性能效标准的最低要求，但实际能效等级（3级）达不到其明示标注的2级，明显不构成“伪造能源效率标识”（该能效信息存在并已网上备案）或“冒用能源效率标识”（标注的能效信息均不涉及他人），而与“以虚假的能源效率标识来宣传产品、误导消费者，以达到其促进销售、非法牟利的目的”的描述完全吻合。
第八种违法行为“用能单位未按照规定配备、使用能源计量器具”在实践中较少涉及，不过却有章可循，国家标准GB/T 17167-2006《用能单位能源计量器具配备和管理通则》，对用能单位、主要用能设备的能源计量器具配备（率）、检定校准要求、能源计量准确度等级等方面作出规定。根据释义，如果用能企业没有按规定配备能源计量器具，如用能不作计量，配备的计量器具不合格，或者使用过程达不到要求，均属于该条处理的范围。
（作者系东莞市市场监督管理局 孔迪 原文刊载于《市场监督管理》（半月刊）2020年第十期）
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