各地的“十三五规划”当中，旅游产业均占有相当吃重的角色，但各地的旅游业开展，有好有差，参差不齐，发展阶段不同。这就要求“十三五规划”中的旅游业，必须是一个扬长避短，推进精细化管理的阶段。以我国的湖南省为例，旅游资源丰富，旅游业搞的好，但“事情”也多，影响颇大。总结起来，关键在于各种经济关系的理顺。县域旅游产业发展依赖于政府和市场的功能互补与行为协调，处理好政府与市场关系，明确政府与市场行为的着力点、作用域以及相互的关联点，是实现管理模式的创新，形成引导旅游产业发展良性机制的前提基矗本文以湖南省武陵源区、凤凰县、永顺县三地旅游产业发展模式的分析与比较，探讨县域旅游产业发展中政府与市场相互结合方式和政府与市场在资源配置中作用力量的相对强弱问题，以期为其他地区的县域旅游产业发展提供借鉴和启示。
一、湖南省县域旅游产业发展的三种典型模式
湖南省旅游资源丰富，分布广、品位高，为发展旅游文化产业，促进区域经济发展提供了丰富的资源基矗通过调研，我们发现，各地旅游产业发展路径不同，情况迥异，政府与市场的协同合作既有成功经验，也有失败的教训，其中武陵源、凤凰、永顺三个县（区）的作法和经验具有一定的典型性和代表性，本文将其称为武陵源模式、凤凰模式和永顺模式。
（一）武陵源模式
武陵源区是我国著名旅游圣地，是湖南乃至中国的一张旅游名片。在旅游资源优势十分明显的条件下，武陵源区的旅游产业发展是一种典型的政府强势主导模式，他们的作法主要体现在两个方面。
一是对核心景区实施政府垄断经营。1998年武陵源经国务院批准依法设立区人民政府。武陵源区政府下设直属企业武陵源产业发展有限公司，是区政府全额出资的国有独资公司。公司于2001年5月28日注册成立，拥有五个分公司、一个子公司和一个控股公司。负责索溪峪、天子山、杨家界景区景点经营及景区内各种配套服务设施的经营管理。核心景区的主体部分张家界森林公园，则由区政府的另一下属单位张家界森林公园管理处负责经营管理。森林公园管理处实行的是事业单位、企业管理，森林公园管理处的党委书记由区委书记兼任，森林公园管理处的处长为武陵源的区委副书记。这样，核心景区索溪峪、天子山、杨家界、森林公园便完全由政府所属企业和下级机构垄断经营。
二是对卫星景区景点和相关旅游服务设施的开发与建设引入市场机制，实施经营权转让，但政府仍以参股等形式保持对公司运作的微观控制。如：宝峰湖景点，由宝峰湖旅游发展有限公司经营，该公司由张家界旅游开发有限公司控股99%，政府参股1%；黄龙洞景点则由黄龙洞投资有限公司委托经营；景区的环保客运业务由环保客运公司经营，这是一家由市经济发展投资有限责任公司、森林公园管理处和武陵源旅游产业发展有限公司三家法人共同出资组建的有限责任公司；天子山索道由香港安达国际有限公司独资建设，政府保持30%的控股权。
武陵源模式体现为大政府模式或政府强势主导型资源配置模式。这种模式对于控制产业整体规模，做好产业规划和布局，协调产业发展与资源保护方面具有优势。如对景点进行撤并和改建，整顿市场；门票价格、经营收入分配、景点筛癣线路安排均由政府统一决策，统一领导；在旅游推广上，政府推出统一规划，使张家界的旅游品牌得以统一推广。但另一方面，这种政府强势主导模式所具有的宏观管理过强，微观控制过细的特征，在旅游发展中后期对旅游产业的进一步扩张升级也会带来一定的制约作用。首先，政企不分，隶属关系混乱，造成运行成本过髙，经营效率低下。武陵源区总人口46000多人，区政府各局委办行政管理人员2000余人；武陵源产业发展有限公司有员工300多人；张家界森林公园有近30个科级机构，在编人员1200多人，于是旅游门票收入有相当部分要解决这几千人吃饭以及他们的各种行政办公费用。其次，当地旅游管理部门在旅游市场中并不甘于仅仅充当“守夜人”的角色，反而成为权力至高无上的市场警察，政府过多的行政干预会抵制旅游产业的活力与竞争力；再次，对线路和门票价格的限定，只能为一些产品竞争力不强的弱势企业提供保护，而压制强势企业的竞争优势，导致弱者不汰，强者不胜的“大锅饭”局面出现。
（二）凤凰模式
凤凰县地处湖南省西部边缘，有著名旅游景区凤凰古城。自2001年以来，旅游业呈现超常发展态势。总结其成功经验，关键有三点。
一是经营权整体转让。2001年10月14日，凤凰县与黄龙洞股份投资有限公司签订合同，将凤凰古城等八个核心景区经营权转让给黄龙洞股份投资有限公司经营50年。一方面，使旅游资源优势向旅游产业优势转化，实现文物保护和旅游产业共同繁荣；另一方面，有效解决了旅游产业发展先期建设资金投入不足的困难，推动了旅游资源开发和产业化进程。更为重要的是，由一家极具实力与经验的大公司垄断核心景区的经营，避免了市场化所带来的分散切块，盲目无序的市场竞争弊端，使整合旅游资源，提升整体竞争力成为企业与政府趋于一致的长期目标。
二是积极带动和扶持当地居民参与旅游服务业。凤凰古城居民兴办了300多家家庭旅馆，每年近4000万元收入。古城住宿、餐饮、购物等旅游服务业直接提供就业岗位1.5万个。凤凰年产姜糖50吨以上，销售收入3500多万元，仅精糖加工提供原料的种姜农户每户年收入上万元。这样，使旅游产业发展让当地居民直接受益，居民普遍认识到旅游发展与其自身利益息息相关，增强了居民支持旅游产业发展，维护旅游市场秩序的意识和责任心，充分调动了全社会力量，形成了全社会支持、推动旅游业发展的合力。
三是加强政府的公共管理与公共服务职能。政府从经营权转让中获得转让费8.33亿元。政府平均每年可获得经营收人1660万元，宣传营销费1800万元，实现1000万元以上的旅游税收。这些收入极大地提高了政府开展公共管理和公共服务的能力。2001年以来，凤凰县共投入资金2.5亿元，进行文物景点维修保护，古城整治亮化，沱江河道改造清淤，同时以强劲的宣传攻势打造“天下凤凰”旅游品牌，并加强了对旅游市场的规范管理。
凤凰模式既遵循市场经济运行规律，又克服了市场竞争的弊端；既给予社会力量参与旅游业的机会，又充分发挥了政府的主导作用。政府、企业、居民共同形成合力推进旅游业的发展，三者各得其所，相互联系，相互促进。可以看出凤凰县旅游发展模式是开放型的、政府与市场均衡协调，功能互补的模式。这种模式适应旅游的可持续发展趋势，是一个富有活力的旅游发展模式，为欠发达地区发展旅游业开拓了一条新路子。
（三）永顺模式
永顺模式与凤凰模式有相似之处，也是按照所有权与经营权分离原则，大胆引进投资者，吸纳民间资本投资开发旅游业，把主要旅游景区推向市常但具体操作方式却有明显差别。凤凰是将核心景区整体转让给一家极具实力的战略投资者，而永顺是以旅游景点或旅游项目为单位引入投资者，分散开发，分散经营。如：猛洞河漂流（包括芙蓉镇观光）以委托经营的方式交由猛洞河公司经营；老司城开发经营权转让给成功集团；不二门经营权转让给吉林省正达公司。
分散开发，分散经营具有一定的优势。首先，解决了旅游开发中的资金短缺，投入不足问题，为县域旅游开发与发展注入活力。其次，市场化的投资机制使投资决策者与投资者两位一体，投资风险与投资收益紧密相连，避免投资决策失误，提高了投资的效率。但这种模式所具有的弱政府，强市场特征所导致的弊端也是显而易见的。其一，弱化了政府的主导能力与调控能力。旅游项目的委托经营，使政府在经营期限内基本失去了对旅游项目的微观控制权力；旅游资源的分散开发与经营，又弱化了政府的宏观管理能力。使整合营销、整合运营、整合旅游线路等基本做不到。一定程度上导致了旅游产业微观上的失范，宏观上的无序。其二，促长了短期化行为。由于受资金与开发商个人能力的限制，在短期经济利益驱动下，就会出现一些诸如重开发、轻保护，公共产品投入积极性不高，旅游基础设施建设滞后等短期化行为。
虽然这三种模式的运行方式各有差别，但反映的根本问题是政府与市场在县域旅游产业发展中的功能互补与行为协调问题。武陵源模式表现的是政府强势主导模式，这种模式相对比较传统、规范，便于控制，但会导致经营和管理效率的低下。凤凰模式表现的是政府与市场的均衡协作，这种模式层次较少，且较为规范、有效，经营管理井然有序，理论上和实际上效率都是较高的。而永顺模式表现的是政府弱势主导，导致了开发思路超前而经营方式滞后的矛盾出现。由于产生的背景、条件有所不同，因此，随意地仿照以上三种各具特点而内涵有着显著区别的旅游产业发展模式，将是不科学的和不负责任的。但其中体现出来的政府与市场在县域旅游产业发展中的结合方式和在资源配置中的相对强弱不同以及由此带来的发展路径与结果的差异，仍有值得我们思考与借鉴之处。
二、从三种模式看政府在县域旅游产业发展中的职能定位
政府职能合理定位是推动政府与市场协同合作，形成县域旅游产业发展合力的决定性因素。随着旅游业从数量型、外延型向质量型、内涵型的转变，随着市场经济体制的逐步健全和完善，政府在旅游产业发展中的职能也必须随之调整和重新定位。从三地旅游产业发展的经验和教训来看，我们认为要从三个视角来合理定位政府职能。
一是公共产品视角。旅游资源带有一定的非排他性与非竞争性，是一种准公共产品，准公共产品单靠市场是无法有效地配置资源的，必须要发挥政府的积极作用。具体来说，政府要从三个方面来解决县域旅游产业发展中的公共产品资源配置问题：基础设施建设、旅游区整体营销和维护旅游市场秩序。这些都是当地发展旅游产业的基础和前提，也是政府在旅游产业发展中应当做好的基础性工作。
二是外部性视角。旅游产业发展有正外部性，比如拉动地方经济增长，增加就业，提高居民收入等。同时也有负外部性，如环境污染、生态破坏、对传统民俗文化的冲击和破坏等。政府在这方面的职能，就是要扶持鼓励正外部性，减少消除负外部性。从现实情况来看，减少消除负外部性的影响，是当前旅游区政府比较紧迫的课题。其中，协调开发与保护的关系，做好旅游区的生态环境保护工作，是旅游区政府义不容辞的基本职能。同时，对少数民族地区来说，对民俗文化的传承保护，是少数民族地区政府在旅游产业发展中的重要的职能。
三是信息不对称视角。旅游业关联性很强，在企业之间、部门之间、区域之间普遍存在信息不对称现象。信息不对称增大了交易成本，降低了产业运行效率。随着旅游市场竞争日趋激烈，政府的沟通协调工作日益重要。政府应当通过建立协调机制，做好协调沟通工作，肩负起克服信息不对称的责任和义务。
三、从三种模式看县域旅游产业发展模式定位应当考虑的因素
区域旅游产业发展中，政府与市场相互结合的方式和在资源配置中力量的相对强弱受诸多因素的影响，没有一成不变的规律。从上述三地情况来看，有三个普遍性的因素应当在各地旅游产业发展中作重点的考虑。
（一）旅游产业发展阶段
整体而言，在旅游产业从低级向高级发展的不同阶段，政府职能的侧重点和市场机制的作用域都应当随之进行调整。即政府与市场相互作用方式和相对强弱大小应适应旅游产业发展不同阶段的需要。武陵源模式在旅游产业发展的初期阶段，是一个成功的模式，它可以在初期发挥政府强力主导的巨大优势，这也是武陵源旅游产业快速发展的重要原因。但武陵源旅游产业目前已经处于逐步成熟的阶段，随着旅游结构不断升级与产业延伸，遵循市场规律，加强市场在旅游资源配置中的基础性作用，是武陵源区应当考虑的现实而紧迫的课题。
（二）旅游资源特征
旅游资源特征主要体现在资源规模、品位和资源空间布局上。上述三地旅游资源都非常丰富，尤以武陵源区最为突出。从空间布局来看，武陵源和凤凰有一个共同的优势，就是都有一个相对集中的核心景区，规模和知名度远远髙于其他景区，是旅游者进出的集散地和开展旅游活动的依托基地，也是资金、人才、信息等要素高度集聚的结点，因而形成了区域内旅游经济的增长极，对区域内其他景区产生辐射作用，对其他产业产生带动作用，从而促进整个区域经济的发展。旅游增长极的形成，为引入市场机制，发挥市场作用创造了条件。而永顺的旅游资源规模相对比较小，主要就是一漂一镇（猛洞河漂流和芙蓉镇），同时旅游资源空间布局分散，不集中，也不成线。这种旅游资源特征对市场机制有效发挥作用形成了障碍，市场机制的弊端难以克服，因而更多地发挥政府职能，增强政府在资源配置中的主导作用，是在这种资源特征下比较理性的选择。
（三）区域经济发展水平
在地区经济高度发达，旅游基础设施、接待设施十分充足，市场经济秩序、市场机制比较健全和完备的地区，政府旅游管理职能应该逐步弱化，管理机构和工作职能应该逐步萎缩，政府职能应该只体现在整体形象促销，产业与部门协调等公共服务领域，其他的则交由市场调节或行业自律。但是，在经济发展水平还比较落后的情况下，寄希望于让市场的作用来替代政府应尽的义务，这也是极其错误的。市场配置资源的基础性作用也不是无条件的，一些欠发达地区旅游招商引资效果不明显、或根本就没有人来投资，问题就出在本该由政府设法解决的问题，政府没有能够去解决它。因此，对于经济欠发达的地区来说，希望通过“市场主导”解决一切问题的观点，是经不起旅游产业发展实践检验的。
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