随着社会的快速发展，社会分化日益突出，社会问题的复杂程度越来越高，政府越来越难以应对千变万化的社会发展状况。政府日益认识到，让更多的公民参与到公共政策过程中去，提高公共政策的合法性，降低公共政策的执行成本，分担政策失败的风险，是社会发展的必然趋势。但是，在实际政治过程中如何切实推动中国公共政策过程中的公民参与，在政府治理范畴内推进和发展中国特色协商民主实践，仍是一个有待破解的难题。在这方面，国际上有一些成熟的经验，国内也有一些可贵的探索，如何将二者有机结合起来，探索一套适合中国国情的公共政策协商机制，是摆在我们面前的一项重要任务。我们认为，至少可以从以下三个方面进行探索。
一、探索协商议题的社会动议机制，解决“不愿协商”的问题
“不愿协商”是政府公共政策协商中普遍存在的现象。在德国，政府部门只将那些边缘性的议题交给专业的协商组织—规划小组来进行协商，而核心议题并不开放。在中国，情况更是如此，“想协商就协商，不想协商就不协商；想协商什么就协商什么、想与谁协商就与谁协商”，这是目前政府协商的现状。因此，2015年颁发的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》在“扎实推进政府协商”部分，首先强调的就是“探索制定并公布协商事项目录”，要求政府要“根据法律法规规定和工作实际，探索制定并公布协商事项目录。列入目录的事项，要进行沟通协商。未列入目录的事项，根据实际需要进行沟通协商”。这一条要解决的就是“不愿协商”的问题，通过“制定协商事项目录”，迫使相关政府部门启动协商程序。
这一条的后半句，“未列入目录的事项，根据实际需要进行沟通协商”，要着重解决的是在协商议题的设置上，如何积极回应社会关切，形成政府与社会之间的良性互动。但是，具体如何操作？目前的探索还很不够。从世界范围来看，比较成熟的经验是探索建立协商议题的社会动议机制，也就是说，协商议题不能只由政府说了算。如果一个议题引起社会广泛关注，或者一些技术含量高、风险的不确定性大，尤其是一些新兴的技术应用，如转基因问题，应该通过一定的社会机制，使之进入政府的政策过程，成为政府协商的议题。
事实上，社会主体，尤其是社会组织和专家学者，往往比位居权力中心的政府部门更能敏锐地察觉并识别各种新的问题，并在此基础上提出具有前瞻性的协商议题。从世界范围来看，过去几十年中一些重大议题几乎都是由相关的社会组织或专家学者首先提出的，例如：日益加剧的核军备竞赛；和平利用核能、基因研究的风险；森林毁灭、水质污染、物种灭绝等生态危险；日益凸显的移民问题以及与之相关的多元文化冲突等，都是由倡议型社会组织提出，通过媒体的推动，最后才进入政府的议事日程。在我国，全国工商联和各地工商联提交的政协团体提案，大部分是由各类商会首先提出的。因此，要探索建立协商议题的社会动议机制，将社会关切输入政府过程，让民众的呼声变成政府公共政策的协商议题。在此过程中，尤其要发挥好专家学者和社会组织的作用，特别是当政府与民众都还未能认识到相关政策问题重要性的时候，要建立渠道，为专家学者和社会组织的政策动议与政策参与提供平台和载体，使专家学者、社会组织成为连接公众议程与政府议程的重要桥梁。
二、通过购买服务，委托专业协商组织或社会组织，有效开展协商活动，解决“不会协商”的问题
现在政府部门普遍存在“不会协商”的问题，解决的办法无非两条：一是加强学习，迅速提高自身的协商能力；二是借力打力，通过购买服务，委托专业协商组织或社会组织，有效开展协商活动。事实上，有些地方已经对第二种方式进行了有益的尝试。例如，2012年以来，山东省潍坊市教育局先后就多项教育政策，包括教育督导政策调整、师德建设、有偿家教治理、学生体质健康促进行动等，委托潍坊市教育政策研究院组织进行协商听证，取得良好效果。具体做法是：第三方主持听证会，参与听证的代表根据议题由各县市区教育部门和有关学校根据公开条件，集中推荐产生。每次听证会，由相关科室负责人向与会代表介绍政策的相关情况，代表无疑问后全程回避。代表的发言全程记录，提交给教育局党委，作为决策的重要依据。
但是，类似的探索在全国还很少见，即使是潍坊创新教育政策研究院本身在这方面经验也不够丰富，也是边学边干。因此，有必要借鉴国外的相关经验。
在过去40年中，世界各地陆续成立了一些专业的协商组织，其中比较有名的是丹麦科技委员会基金会。丹麦科技委员会基金会的前身是丹麦科技委员会，它是由丹麦议会成立的一个独立机构，国家每年资助一千万丹麦马克，有十三名固定办公人员，自1986年成立以来，致力于试验并设计能使普通公民参与科技评估的参与办法。目前，国外公认比较有效的协商民主方法，如公民会议、共识会议、愿景工作坊、未来会议等，均是由丹麦科技委员会在实践中创造出来的。由其开创的共识会议现在已经获得了世界性的影响，目前有超过30个以上的国家和地区采用，成为应用最广泛的一种协商民主模式。
除了丹麦科技委员会基金会之外，一些比较有名的专业协商组织包括：协商民主研究中心、杰斐逊中心、学习圈资源中心、国家议题论坛等，它们建立的目的就是组织各种协商活动，探索协商民主的实现形式。这些专业协商组织对协商民主的发展起到了很重要的示范和推动作用，尤其是在协商民主的技术和制度化方面进行了有益的探索，例如，协商民主研究中心开发的协商式民意调查方法现在是很多协商活动标配；杰斐逊中心创造的公民陪审团也在世界各地开花结果；国家议题论坛的议题手册成为各国开展相关议题协商活动时的重要参考。
目前，我国还没有专业的协商组织。但是，有很多社会组织具备举办相关活动的经验，政府部门就公共政策开展协商时，可以通过购买服务的方式，委托这些社会组织承接协商活动，或者邀请它们参与到协商活动的组织过程之中，以弥补自身协商能力不足的问题。同时，促进专业协商组织的发展，创造出符合我国国情同时又丰富多彩的协商民主实践形式。运用科学手段、规范协商程序，克服协商活动“走过场”的弊端。
目前，我国各级政府在开展协商活动时“走过场”的现象非常严重。有些部门和地方的听证会有名无实，社会公众反映的意见既不考虑也不采纳，听证会变成了“走过场”。产生这种现象的关键就在于协商程序不规范。在这方面，国外自1970年以来一直在大胆探索，积累了比较丰富的经验，形成了非常规范的流程和标准化的操作技术，有些做法是值得我们借鉴的。
针对不同议题，采取不同的方式来选取协商的参与者，保证协商民主的公平性和代表性。国外很多协商活动是通过随机抽样的方式来选取协商的参与者，从而保证所有的公民都有被抽中的机会；同时，通过分层抽样等技术手段，保证抽样的科学性和代表性。这种方法在针对公共议题的协商时运用较为普遍。例如，2004年，加拿大不列颠哥伦比亚省针对选举制度改革的公民会议就是按照性别、年龄和选区三个标准，随机抽样产生了160名参加公民会议的代表。
在基层协商中，经常采用非随机抽样来选取协商的参与者，因为在基层协商中，议题的利益相关者比较明确，因此只需要邀请利益相关方即可。例如，1997年在西班牙卡斯蒂利亚—莱昂地区举办的3场协商活动中，参与者为市府代表、煤矿公司、工会、训练与研究中心专家、区域就业与教育管理部门，它们都没有将普通公民纳入其中。
组织专家团队编写议题手册，保证协商活动的科学性。一般来讲，需要协商的议题要么意见分歧较大，要么技术比较复杂、不确定性较高，要保证协商效果，必须让参与者对议题的相关情况和争论有较为充分的了解。因此，协商活动的组织者必须组织相关专家团队，提前为参与者准备相关阅读材料，也就是通常所说的《议题手册》。《议题手册》通常会包括两个部分：一是介绍协商民主这种新的民主形式；二是介绍与议题相关的背景，以及关于议题的不同观点，一般来讲，会列举三到四种解决问题的方法，以客观、平衡与中立的方式，呈现不同的价值、论点以及所根据的基本事实。这样，就可以为与会者提供一个基本的思考框架，使他们能够在较短的时间内了解复杂的议题，并平衡地反思不同的观点。美国的国家议题论坛组织专家编写多达70多个议题的《议题手册》，涵盖的内容十分广泛，包括：青少年暴力、金钱与政治、美国的治理、赌博、酒精滥用、种族和族群紧张，以及对恐怖主义的回应等，为各地开展的协商活动提供支持。
与此相关的一个措施就是，这些议题手册和相关资料应提前寄送给参与者，一方面保证参与者的知情权，让参与者有时间消化相关内容，另一方面让那些积极的公民代表们能有时间去查找相关资料，丰富其对议题的认知，并在此过程中与其家人和周围的朋友交换意见，使得一些新鲜的经验和视角能藉此进入讨论过程，从而提升协商的质量。
培训专业的主持人，保证协商活动的规范性。在传统的政府协商中，会议的主持人往往是领导，这一方面会导致协商被领导引导，朝着他所希望的方向发展，从而使协商丧失公正性，甚至失去意义；另一方面，领导主持协商，参与者担心提出与领导不一致的意见会遭到报复，或者考虑到领导的面子而不敢发言、不愿发言，或发言时避重就轻、不着边际，使协商效果大打折扣。国外在实践中摸索出协商的主持人制度，负责维持小组的讨论秩序、促进小组成员之间的互动交流、协助小组梳理问题思路，通过程序控制，避免意见领袖主导讨论过程，从而提高讨论的效率和质量。
在过去的十年中，浙江温岭市就积极引进这些做法，并与本土的民主恳谈会有机结合起来，取得良好的效果，创造出中国版本的基层协商民主范例。但是，温岭基本上属于个例，其经验也还没有在地级市乃至省级范围内推广开来。今后，应该积极借鉴国外成熟的做法、认真总结本土经验，并通过制度化的方式将成熟的经验和做法固化起来，不断推进政府公共政策协商的制度化、规范化。
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