我国农村土地股份合作社诞生于上世纪80年代末90年代初的沿海发达地区。这一形式，在坚持农地集体所有制性质不变的基础上，将农户的承包经营权入股合作社，将农村集体土地的共有方式由共同共有转变为按份共有，将农户对土地实物形态的占有方式转变为价值形态的占有方式。
作为农村集体土地所有制的有效实现形式，它顺应了保护农民财产权益这一改革开放以后我国农村政策演变的方向与要求，受到了中央的高度认可。但是由于缺乏“特殊法律条文”的规范，导致其在实践发展过程中存在诸多问题，引发了学界的高度关注。
从上世纪90年代开始，针对农村土地股份合作社是否有必要进行单独立法问题，学术界内部一直存在争论。我们认为，在我国涉农法律体系不断健全的背景下，相比工程浩大的单独立法而言，推进对相关法律条文的修改进程具有更为现实的必要性与可行性。
一、农村土地股份合作社具有独特的制度优势
改革开放以后，我国农村集体产权改革过程中，各地结合本地实际涌现出多种实践形式，其中农村土地股份合作制作为众多集体产权改革实现形式中的一种，在落实集体所有权主体、增加农民财产收益及实现民主决策与科学管理方面具有明显的优势。本文以北京市农村土地股份合作社为例对其进行具体分析。
1.落实农地集体所有权主体：农村土地股份合作社坚持了按份共有的共有方式
《物权法》第九十三条将动产和不动产的共有方式区分为“按份共有和共同共有”两种类型。北京市于上世纪90年代初着手进行农村集体经济产权制度改革，力图破解共同共有方式的弊端。截至2012年年底，北京市“村级完成改革的比例已经达到95.6%”。
北京市一些农地资源较为丰富的地区积极进行农村土地股份合作制的改革探索。北京市农村土地股份合作社的大致做法是：“由村集体经济组织将全村集体土地进行价值评估，再加上集体历年土地征占收入，以股份的形式平均量化给全体享有土地承包经营权的农村集体经济组织成员。”
股份制改造以后，农户对集体资产的共有方式实现了由单一的共同共有向按份共有主导形式的转变。按份共有在以下几方面具有明显优势。
第一，按份共有形式将农地集体所有权落实到每个享有土地承包经营权的农户，明晰了农地和农村其他集体资产的产权主体，较好地克服了共同共有形式中产权主体不明确的问题。
第二，股份制改造以后，股权可以以价值形态充分流转，但不必直接调整实物形态的土地，避免了因人口变动不断进行土地微调导致土地细碎化等问题，确保了地权的稳定。
第三，股份制改造后的按份共有方式使农户能够享受土地增值收益。即使农民外出务工也可凭股权享受土地收益，有效增加了农民的财产性收入，有助于打消农户对农地流转的顾虑，确保了农地流转与规模经营的稳定。
2.增加农民的财产收益：按股分红的分配方式弥补了单一按劳分配的局限
农村土地股份合作制采用入股的方式流转农村土地承包经营权，将流转后的农村土地承包经营权入股合作社统一经营。流转之前，土地承包经营权的收入分配方式为单一的按劳分配形式，即家庭在承包土地上进行劳动，获得劳动收益。流转之后，集体土地的实物形态保持完整，农地集体所有的性质未变，但农民不必耕种土地，就能获得价值形态的土地收益。
以北京市百合兴盛（土地）专业合作社为例，该合作社将农户的承包土地流转进入土地股份合作社，统一开发为蔬菜大棚，将经营所得进行股份分红。“合作社收益分红包括：承包土地收益分红，集体土地收益分红”，前者按照入股土地数量进行分红，后者按照人口数量进行分红。
如果入股农户依然想从事农业生产，在取得土地流转收入的基础上，还可选择承包经营的方式或直接进入合作社从事农业劳动两种方式，前者作为经营者可获得经营收入，后者作为农业产业工人可以获得工资收益，大大弥补了流转之前只能耕种土地，按劳取酬的局限。
近年来，农民外出务工人数增多，农民外出后，依劳动所得获得土地收益的分配方式已经无效。农村土地股份合作社正是在这一背景下发展起来的。相比其他流转方式，入股土地合作社集中经营收益相对较为稳定，农民不但能获得保底收入，而且能获得分红收入，农民不但获得自家土地承包经营权流转收益，而且能获得集体土地或集体资产经营收益。以按份共有方式落实集体产权主体的优势，在增加农民收益方面充分体现出来。
3.实行民主管理与科学决策：将合作准则融入了现代企业治理结构之中
在决策机制上，北京市农村土地股份合作社将合作准则融入股份制运作方式中，并采用现代企业治理模式，不断提高决策的民主化与科学化水平。遇到合作社重大决策事项，召开社员大会，实行全体社员一人一票，给予社员平等发言权和决策权，充分调动了社员参与合作社决策与管理的积极性，培养和锻炼了广大农户的合作意识与议事能力，有效提高了合作社决策的民主化水平。
合作社多设立理事会、监事会等机构进行日常管理与监督，并聘请总经理从事专门管理工作，参照现代公司治理结构进行运营。多数合作社实现了政社分开，合作社对自己经营管理活动负责，有效避免了行政组织干预合作社的自主决策。
在市场化进程中，权利的转让经常发生，如何科学有效地发挥处置权能，是摆在所有权人和用益物权人面前的一道难题。而对于集体资产，因涉及多个共有人，其处置的民主性与科学性更为重要。农业社会化大生产以及市场化进程的不断推进，共同决策成为必然趋势，培养锻炼农户的共同决策意识与共同决策能力势在必行。
土地股份合作社坚持民主决策的同时，加入了现代企业治理模式，合作社的合并、分立、解散和清算都有了现代企业模式的参考，对落实我国农村集体处分权能，推进农业现代化进程具有极其重要的意义。
二、农村土地股份合作社规范发展的现实困境
农村土地股份合作社在落实农村土地集体所有权、增加农民财产收益、促进管理与决策民主化进程方面具有明显的优势，但是由于缺乏“特殊法律条文”保护，其在规范发展进程中面临着诸多现实的障碍。
我国现行的《民法通则》、《公司法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农民专业合作社法》、《物权法》，虽然在一定程度上对农村土地股份合作社的发展起到规范与保护作用，但上述法律仍然存在诸多盲区。这些盲区有的是由现有法律本身界定模糊造成的，有的是由于现行法律尚未涉及此类问题所致。
农村土地股份合作社在传统的合作制模式中融入了股份制的资产运作方式，因此相比农民专业合作社、一般性的股份制企业具有明显的特殊性。正是由于我国现行法律对这一特殊制度模式缺乏“特殊条文”规定，农村土地股份合作社在现实发展过程中存在诸多困境，这些问题严重阻碍了农村土地股份合作社的持续健康发展。本文围绕下列三个具有代表性的突出问题进行探讨。
1.农村土地股份合作社性质与功能定位的困难
农村土地股份合作社将合作组织的基本原则与股份制的资产运作方式有机结合起来。从特征上看，农村土地股份合作社兼具合作社与股份制企业的双重特征：
一方面，这一形式基于对合作组织基本原则的认可，对合作社内部农户而言具有内部的互助性与非盈利性质；另一方面，作为以股份形式筹集生产资料的经济组织，需要参与市场竞争，确保入股农户资产的保值与增值，因此具有盈利性质。
由于农村土地股份合作社所具有的双重特征，容易引发对其性质的认识分歧。《农民专业合作社法》第十三条规定，设立农民专业合作社，应当向工商行政管理部门申请登记。但是作为专门法，该法对其所管辖的农民专业合作社进行了明确的界定，其所辖范围并不包括农村土地股份合作社。
而根据《公司法》的规定，虽然农村土地使用权所有者可以将土地使用权作价出资入股，但是股权仅能转让不能退股的规定，显然与“入社自愿、退社自由”的国际合作准则相背离。
如果依照《公司法》规定执行，合作社成员将无法自由退股，在合作社经营不善的情况下，很可能导致原本依法可以自由转让的农户股权流转不畅，直接使农民土地财产权益受损。
如果合作社破产倒闭，按照《破产法》执行，即使依照《宪法》规定保障集体内部农户的承包经营权不被剥夺，但是农民土地财产收益权受损的问题则不可避免。
按照现行法律进行考量，农村土地股份合作社即非典型的农民专业合作组织，也非典型的股份制公司。如何在保护农民土地财产权益与推动土地流转进程的双重目标约束下，合理界定农村土地股份合作社的性质？这亟需“特殊法律条文”的出台，对其法律性质、法人地位、合作社的主要功能进行合理而科学的界定。
2.集体成员权界定与股权设置的难题
我国《宪法》第十条明确规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。集体概念本身具有封闭性的特点，对集体以外的成员具有排他性，因此落实农地集体所有权的过程中面临着如何科学合理界定集体成员权的问题。农村土地股份合作社将集体资产折股量化过程中，需要清晰而准确的成员界定。
由于我国历史上农地产权变迁过程形成了较为复杂和模糊的集体边界，同时我国《物权法》等法律对集体所有权行使主体究竟是哪一层级的界定存在模糊性，给农地集体成员权的界定带来了较大的困难。
现有的农村土地股份合作社在探索过程中，有的按照农龄计算，有的按户口计算，对转工、转干、移居城市人口等特殊情况的配股方案，不同地区、不同合作社有不同的设计方案。
显而易见，将科学合理界定成员资格的任务交给个别地区和个别合作社去完成，是不切实际的。这就亟需国家立法部门在综合考察国内农地产权的历史与现状、各地区产权改革实践与国外相关经验教训的基础上进行顶层设计，广泛调研、科学论证，合理界定集体成员资格，对集体成员施以法律保护。
由于成员权界定的困难，一些地区在进行农村土地股份合作制实践的过程中，对集体资产中不好分割的部分设置了集体股。如北京市对集体股所占比例进行了限制，一般不超过总股本的30%。但是有学者认为集体股的设置对集体所有权主体存在潜在侵权风险与监管风险，体现出目前农地产权改革过程中的过渡性和不彻底性。在股权设置中对集体股的去留问题，也亟需国家立法机关的顶层设计。
3.国际合作准则与资本运作方式较难兼容的困境
结合地方（如北京市）农村土地股份合作社的实践探索，这一模式在发展过程中面临双重风险：一方面是合作社经济负担重导致的持续发展乏力的风险，另一方面是合作组织经营不善而导致农民权益受损的风险。这两重风险实际上体现的是国际合作准则与股份制资本运作方式的融合过程中面临的现实困境，也即股份合作制模式内在的矛盾。
一方面是国际合作准则所主张的互助和自愿原则。合作社作为农民互助组织，股份分红、社员福利开支占据合作社净收入的相当大部分，给合作社后续发展带来一定经济压力。而“入社自愿、退社自由”的国际合作准则，不但与“股份可转让，不可退股”的股份运作方式相矛盾，价值形态的退股也很可能给合作社的持续稳定发展带来困难。
另一方面，按照股份制运作方式，如果将合作社视为独立的市场主体，参与市场竞争，按照目前法律，如果经营不善，破产倒闭，将使得农户直接丧失土地的财产收益权，承包期内的承包经营权也将实质性丧失，将给农民土地财产权益带来极大损害。
可见，面对这一特殊的崭新实践模式，依据现有法律条文显然无法实现农民财产权益保护，以及集体经济组织发展壮大的双赢格局。推动农村土地股份合作社相关法律条文的修改进程，不但是顺应农民财产权益保护法制化发展的现实要求，更是推动农村土地股份合作社健康发展的迫切需要。
三、推动农村土地股份合作社相关法律修改的必要性分析
我国农村土地股份合作制虽然具有独特的制度优势，然而正是由于其所具有的独特性，现行相关法律条文在进行法律解释与司法实践过程中经常左支右绌，显然与党的十八届四中全会提出的“重大改革于法有据”的要求存在一定差距，而依靠各地合作社分散探索制定相应的自治规则成本过高。
基于中央政策导向的客观要求、法律解释与司法实践的现实困境、自治规则设定成本高昂的实际难度等方面的考虑，对这一具有独特制度优势的农村集体土地所有制实现形式进行相关法律修改具有紧迫性和必要性。
1.“重大改革于法有据”是中央政策的宏观导向
党中央针对我国经济社会领域改革发展的迫切需要，在十八届四中全会上提出立法与改革的相互连贯与衔接的问题，并提出“重大改革于法有据”这一重大的政策要求。在中央政策的推动下，农村土地股份合作社取得了飞速的发展，伴随涉农立法体系的不断健全，《农民专业合作社法》、《物权法》先后颁行。
由于《物权法》对民事财产关系作出了基本性和原则性的规定，故对作为用益物权的土地承包经营权的保护与流转的规定仍属于原则性范畴。而按照《农民专业合作社法》总则的规定，农村土地股份合作社并不属于《农民专业合作社法》管辖范围之内。
为了推动农村土地股份合作社的健康发展，中央不断出台相关政策文件，强调“积极发展农民股份合作”。通过政策来引导实践发展的做法，虽然对农村土地股份合作社的发展起到一定的规范与指导作用，却相应地大大降低了法律的权威性、连贯性与稳定性。
2.现行法律解释与司法实践面临现实困难
因我国农村土地股份合作社本身的制度特殊性，缺乏“特殊法律条文”的规范，而只能按照《公司法》、《农民专业合作社法》、《物权法》等关于公司与专业合作社的“普通法律条文”执行。
农村土地股份合作社涉及合作社集体、农户个体、与合作社进行业务往来的法人等多方面关系，由于缺乏“特殊条文”规范，根据现行法律规定进行法律解释和司法判决的过程中，保护农民权益的政策导向与壮大集体经济竞争力之间、保护农民财产权益与保护债权人合法权益之间经常出现左支右绌的困扰。
比如当农户退出合作社，或合作社本身破产、倒闭的时候，如何在保护农民财产权益的同时保护债权人权益的问题非常棘手。如有学者分析指出：“从村民入股的那一天起，他们的土地承包经营权就已经转让了，就已经和公司一道承担风险。
如果公司经营不善，农民想退股怎么办？但按照《公司法》的规定，股份不能退只能转让。如果公司倒闭，按照《破产法》的规定，债务人必须用现行所有财产清偿所有债务。这也就意味着，作为股东的农民，土地承包经营权就永远地失去了。”
3.分散制定自治规则成本高昂
上文论述了由于农村土地股份合作社的特殊性，依照现行法律进行法律解释和司法实践存在诸多问题，但是仍然可以通过制定自治规则，通过制定合作社章程的方式予以明确，以自治的方式进行调节。但是近年来随着我国各类农民合作社如雨后春笋般蓬勃发展，由各农村土地股份合作社分散制定自治规则成本过高，难度过大。
第一，合作社本身对不同类别合作经济组织的鉴定存在困难。许多合作社在进行合作社构建过程中，具有多重组织属性，比如既经营特殊农产品的种植业务，又部分采取农地入股的模式，同时还包括资金入股方式等，那这一模式是否属于农地股份合作社，依靠农户组成的合作组织自身的力量很难进行有效的甄别与鉴定。
第二，合作社自治规则一般在合作社设立之初制定，合作社在发展中遇到的困难多在经营一段时间之后显现，因此问题出现后临时修改自治规则经常于事无补，难以补救。
第三，农村土地股份合作社成员由分散农户组成，其知识水平特别是法律知识水平难以胜任制定高水平自治规则的要求，如果聘请相关专家和法律从业人士进行规则制定，则面临高昂的费用，给合作社发展带来不小压力。
因此，基于以上几方面考虑，将制定自治规则的任务交给分散的合作社来进行现实难度太大，而且给合作社发展带来较大的经济压力。
四、推动农村土地股份合作社相关法律修改的具体建议
通过上文的分析，我们认为相比单独立法而言，推动相关法律修改，是目前保护农村土地股份合作社独特制度优势与推动其健康发展的较为可行的方案。
从哪一法律文本的修改入手较为便捷合理？我们认为《农民专业合作社法》具有一定的综合性，并且土地股份合作社与农民专业合作社的关联度最为紧密，目前较为简便易行的办法就是对《农民专业合作社法》相关法条进行修改，将农村土地股份合作社纳入《农民专业合作社法》的规范领域。具体的法律修改建议如下：
第一，扩充《农民专业合作社法》的规范范围，将农村土地股份合作社作为一种特殊的专业合作社，设立专门章节进行专门规定。在专门规范土地股份合作社的章节中，明确农村土地股份合作社的性质是农户以土地承包经营权入股的一种特殊的互助性经济组织，即一种特殊类型的农民专业合作社。
第二，对出资入股方式进行特殊的规定。可以参照《法国民法典》对技艺入股规定的相关经验，规定农民可以使用土地承包经营权入股，但是“土地承包经营权出资额不计入合作社出资总额”。同时规定，以土地承包经营权入股的农户必须同时以一定现金入股，即农户必须采用土地承包经营权与现金同时入股的方式进行出资入股。
第三，对土地股份合作制度的利润分享与责任承担机制进行特殊规定。入股农户可凭借土地承包经营权获得利润分享权利，但不能用土地承包经营权抵扣债务。当合作社经营不善、出现债务时，农户需根据自身入股现金股份承担相应债务。土地股与现金股同时入股的方式，一方面确保了农民土地承包经营权的稳定与不受侵害，另一方面也保障了相关债权人的合法权益不受侵害。
第四，对股权的流转与继承进行特殊的规定。农村土地股份合作社要坚持入社自愿、退社自由，避免强行要求农户入社或退社。农户所获的土地股权可以依法流转与继承。股权流转以后，土地承包经营关系不变，原本享有土地承包经营权的农户依然享有承包经营权，仅仅丧失股份收益与股份处置权。在合作社连续三年经营不善的情况下，建议直接解散合作社，将入股的土地承包经营权直接退还农户，避免农户土地财产权益的持续受损。
《农民专业合作社法》修改后，在“特殊法律条文优先”原则下，农村土地股份合作社的特殊性与独特制度优势就能得到较为有效的规范与保护。并且相对于工程浩大的单独立法工作而言，推进法律修改进程难度较小、成本较低，具有较大可行性。
因此，新形势下推进农村土地股份合作社相关法律修改进程，不但势在必行而且切实可行。
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