4月25日至28日，在市编办副主任唐臻带领下，市编办，市政府研究室、汉台区编办一行5人赴江苏省南通市就城市管理综合执法体制改革工作进行了考察学习。考察组通过现场观摩、座谈交流、问答互动，开阔了眼界、拓宽了视野，增长了见识、启迪了思维。
一、做法成效
南通市自2015年3月被确定为国家级综合行政执法体制改革试点城市以来，在城市管理综合执法体制改革方面大胆探索创新、高点定位设计，初步构建了“以整合规范执法主体、相对集中行政执法权、推动执法重心下移、完善基层执法制度体系和创新执法监管方式为主要内容，全面推进部门内部、跨部门跨行业和区域性综合行政执法改革”的总体框架，建立了权责统一、权威高效、具有南通特色的城市综合管理行政执法体制。2016年1月，全国机构编制工作会议暨综合行政执法工作座谈会在南通召开，其改革经验受到了大会肯定。他们的做法主要是紧扣“四个环节”、“推动四个转变”：
（一）理清执法职能，推动“权责不一”向“权责统一”转变。为锁定权力“基数”，理顺权责关系，强化执法责任，南通市通过三步来理清执法职责：一是梳理执法权力。对市、县城市行政执法事项进行了全面梳理，搞清每项执法权的事项内容、法律依据、行使范围、执法主体、机构设置、编制核定、处罚频次等情况，并在此基础上分层分类建立行政执法权力库。二是明确执法权限。除法律法规和上级有明确规定、暂时不适宜由基层政府承担的行政执法职能外，将城乡建设、城市管理、市场监管、环境保护、交通运输等领域执法职能，逐步交由县（区）承担，实现“属地化管理、扁平化执法”。县级政府按照“能放则放、按需下放”的要求，推动重心下移，逐级编制“责任清单”，做到“法定职责必须为”。三是理顺执法关系。业务主管部门履行主体责任，重点做好拟定政策措施、组织编制规划、实施审查审批、统筹协调指导、落实监管责任等工作；承担行政执法的部门，依法履行执法监管、行政处罚及其相关的行政强制等职责，理顺了城市管理执法的交叉问题，提高了执法效率。
（二）整合执法机构，推动“职权分散”向“相对集中”转变。为整合归并执法机构，相对集中行政执法职能，南通市从四个层面分类构建综合执法体制。在市级层面，整合优化部门内部执法监管职能，除法律法规有明文规定和不宜实施集中执法的情况外，将多个处室、多支队伍行使的行政执法职能集中归并到一个处室或者一支队伍行使，明确执法责任，落实执法流程，建立协同机制，实现“一个部门一支队伍（一个处室）管执法”。在县级层面，对执法职能相近、执法对象相同、执法方式相似的城市管理、市场监管、资源环境、农林水利、交通运输、文化旅游等领域的相关执法职能和机构整合，推进跨部门、跨行业综合执法，实现“一个领域一支队伍管执法”。在市辖区，由街道城市综合执法机构统一集中对外开展执法工作，实现“一个街道一支队伍管执法”。比如，中编办确立的城市管理执法体制改革试点单位崇川区钟秀街道办不仅组建了综合执法局，还将市场监管、环保、城建、水利、公安、文化等领域的9大类143项执法职能，统一划入街道办事处集中行使行政执法权，有效地提升了街道的治理能力和监管水平。在镇（街道办）级层面，将适宜在基层行使的执法职能全部下放，并通过组建城镇综合管理办公室，并加挂城管综合执法中队牌子集中行使执法权，实现“一个区域一支队伍管执法”，达到了“小事解决在村街，大事控制在镇（街道办）区”的目标。
（三）下移执法重心，推动“看得见、管不着”向“管到底、管到位”转变。南通市深刻认识到，城市综合管理行政执法的重点在基层，难点在一线，为解决这些难题，他们通过三个途径推动执法重心下移：一是下移执法机构。对基层发生频率高、执法监管结合紧密、需要较强专业技术进行支撑的领域，采取下移执法机构的方式开展综合执法，原有执法力量大部分随同下移，不仅充实了基层执法力量，并且实现了网格化、全程化、立体化监管。二是下沉执法力量。对城市执法事项主要发生在基层、专业技术要求适宜、执法部门力量相对薄弱的领域，通过条块结合，整合执法力量，充分发挥基层政府的统筹能力，开展综合执法工作。比如在市辖区，将原有城管执法机构和执法人员整建制划转下移到街道办事处，日常管理以街道为主，所有执法人员定点落实到社区、邻里、街坊、路段，实现分片包干，责任共担，形成了富有特色的“街邻城管”模式，有效地提升了执法效率。三是下放执法权限。对与城市管理关系密切、现有力量和能力能够有效承接、适宜由基层政府实施的执法事项，采取直接下放的方式，统一由基层政府开展区域性综合执法。
（四）健全执法机制，推动“粗放执法”向“精细执法”转变。为推进城市综合行政执法，提升执法的准确度、精细度和有效度，南通市探索建立了执法运行、执法保障、信息互联三大机制。执法运行机制，即：先后建立监管与服务责任清单追责机制、“双随机”检查机制、举报奖励机制、告知承诺失信惩戒机制、重大风险监测防控机制和监管绩效评估奖惩机制，这六项机制的建立，规范了城市执法监管行为，杜绝了任性检查和执法扰民，保证了“分得清责任、找得到人头”。执法保障机制，即：在财政供养人员总量不增加的前提下，盘活存量、优化结构，切实做到职责整合与编制划转同步实施、队伍设立与人员移交同步操作，确保执法力量重点用于一线；健全执法全过程记录制度和行政自由裁量权基准制度，严格执行执法评议考核、案卷评查、执法过错责任追究和重大执法决定法制审核等制度，全面落实行政执法责任制；设立城市综合管理巡回审判法庭，建立城市执法部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政执法和刑事司法无缝对接；加强执法经费、装备、车辆、办公设施等软硬件建设，确保综合执法各项保障措施落实到位。信息互联机制，即：探索“互联网+”的执法模式，利用大数据、云计算、移动互联网等技术，加快建设覆盖全市、上下贯通、功能完善、数据共享、运行高效的综合执法体系。
二、经验启示
改革无定式，创新无止境。南通市城市管理综合执法体制改革的成功，关键在于立足自身实际，推动管理创新，走出了一条以体制创新引领城市发展的成功之路，给我们带来深刻启示和有益借鉴。
（一）敢于担当负责、勇于开拓创新是前提。南通市城市管理综合执法体制改革之所以取得巨大成效，主要在于各级干部思想大解放意识强。面对改革重任，他们有思路、有激情、有胆识，富有敢想、敢干、敢闯、敢为人先、争创一流的进取精神，正是在这种精神的带动下，推动了改革向纵深迈进。我们必须进一步解放思想，切实增强全面深化城市管理综合执法体制改革的紧迫感，主动作为、勇于创新，让城市变得更加优美舒适、干净整洁、规范有序。
（二）大胆探索实践、做好顶层设计是基础。为推动城市管理行政执法体制改革的顺利实施，南通市坚持分类施策，根据不同层级的不同需求，在改革总体框架内，分类研究制定切合实际、易于操作的改革目标、试点任务和实施路径，既强调改革的顶层设计，也充分尊重基层改革的自主性和创造性，较好地解决了城市管理制度的衔接与转轨问题，形成了具有自身特色的综合行政执法体制。我们要准确把握新型城镇化发展规律，按照精细化管理的目标要求，在政策层面做好顶层设计，尽快出台我市城市管理行政执法体制改革的实施意见，并制定相关配套政策，推动城市管理改革与经济社会同步发展。
（三）明确职能权责、理顺运营体制是关键。南通市在推进城市管理综合执法体制改革过程中，坚持立足实际，把重点放在基层发生频率较高、与群众关系密切、多头重复交叉执法问题比较突出的城市管理、市场监管、环境保护、交通运输等领域，坚持编随事走、人随编调，真正实现了管理重心下移，执法力量下沉，彻底扭转了城市管理职能繁杂、权责不清、力量分散等突出问题，执法效能大幅提升。我们必须抓住城市管理新旧体制转轨的有利契机，把该统的统到位，该放的放彻底，执法重心下移，力促城市管理执法水平再上新台阶。
（四）健全保障机制、推动高效运转是重点。为确保城市综合管理行政执法走上制度化、规范化道路，南通市严格按照法律法规和中、省相关文件精神，综合运用法治思维方式，建立了一套权责清晰、协调顺畅、保障有力的长效运营机制，既做到了于法周延、于事简便，又解决了难题、化解了矛盾，从而在制度层面保障了城市综合管理行政执法工作常态、高效运转。我们在推进城市综合管理行政执法工作上，必须强化机制创新、制度创新，用规章制度规范执法行为，用体制机制推动依法行政。
三、工作建议
通过考察学习南通市城市管理综合执法体制改革工作经验，并根据省委、省政府《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（陕发〔2016〕22号）文件精神，结合汉中实际，我们提出以下几点建议：
（一）加快理顺城市管理体制。主动适应新型城镇化发展要求，打破陈旧体制羁绊，建立市政府统一领导，市住管局（综合执法局）牵头，市级各相关部门负责行业指导和监督管理，区负总则、街道主抓、社区自治，市民群众自觉参与的“两级政府、四级管理”的“大城管”体制。一是明确管理职责。在市、县（区）、镇（街道）三级政府设立由行政首长负责的城市管理委员会，办公室设在各级住管部门，定期研究城市（镇）管理重大事项。市级城市管理委员会办公室调整设立到市住房和城市管理局，并进一步夯实其管理职责。市级城市规划建设管理在现行制度基础上，进一步明确各自管理职责，规划建设部门负责城市总规、中心城市控制性详规等战略性规划的编制审批以及相关制度、规范性文件的制定等工作；住房和城市管理部门负责城市（镇）管理工作的宏观指导，组织协调、监督检查和考核评价等工作。县（区）实行规划建设管理一体化运营机制（中心城区规划由市级规划部门审批），负责本辖区城乡规划、市政基础设施建设、城市（镇）管理等职责；镇（街道办）全面履行城市（镇）管理综合执法职责。二是下移执法重心。按照属地管理、权责一致的原则，全力推动城市管理执法重心下移。市级层面，在市住管局（综合执法局）下整合设立15-20名人员力量的市城市管理执法支队，主要承担规划执法、监督检查、考核考评、业务指导、人员培训等职能，市综合执法局其余机构和人员全部下放到汉台区，并将中心城区园林绿化、路灯管理等机构整建制划归所在区；县（区）在城市管理机构基础上组建城市综合管理执法局，并下设城市综合管理执法大队，具体负责城市管理、案件督察督办等工作；镇（街道办）成立综合管理执法中队，在辖区内具体开展综合执法工作，其业务工作接受主管部门指导，日常管理以所在地党委、政府为主。三是厘清职权边界。进一步明确城市管理综合执法范围，将住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权以及其他部门与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关的事项逐步纳入城管执法范围，以此提高城市管理效能。
（二）严格规范城市执法行为。必须改变传统的执法模式，树立以人为本理念，转变执法方式、规范执法行为，不断提升城市精细化管理水平。一是强化队伍建设。按照“编随事走、人随编调”的原则，整合归并执法队伍，推动执法力量向基层倾斜，提高一线和城郊结合部的执法力量配备比例。加强对城市管理执法人员的业务培训，严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度，统一制式服装和标志标识，不断优化城市管理执法力量。二是推行权责清单。坚持法无授权不可为、法定职责必须为和权责一致、权责匹配的原则，进一步优化调整城市管理综合执法部门权责清单，向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制，并根据改革推进情况实行动态管理和调整。三是改进执法方式。综合运用行政指导、激励、扶助、调解等非强制手段，引导当事人自觉遵守法律法规，及时化解矛盾纷争，促进社会和谐稳定。积极推进网上执法办案系统建设，健全执法办案信息查询系统，推行网上行政服务工作，探索快速处置、非现场执法等新型执法模式。
（三）强力推进城市综合管理。积极探索城市管理的有效途径，大力推进城市综合管理精细化全覆盖，努力塑造整洁优美、文明和谐的城市新形象。一是加强市政管理。建立规划、建设、管理部门之间有机衔接和良性互动机制，及时做好竣工市政公用设施相关信息移交，实现城建档案信息共享。加强市政公用设施管理和维护，严格控制城市道路开挖和占用道路行为，强化市容秩序治理、生活垃圾收运管理、园林绿化养护等工作，确保市政设施安全运行。二是整治重点环节。加强城市建筑物立面管理和户外广告、门店牌匾等设置，整顿城市地上地下公共空间使用秩序，严厉打击违法用地、违法建设行为；优化城市街区路网结构，打通城市断头路、丁字路，科学设置交通信号、标识标线、隔离设施，合理施划停车泊位，加快推进城市步行、自行车交通系统建设，不断增强城市交通微循环系统功能；下功夫治理渣土垃圾外溢、车辆扬尘等现象，大力推进垃圾减量化、资源化、无害化管理，全面改善人居环境。三是建设智慧城市。加快综合性城市管理数据库建设，强化视频监控、环境监测、交通运行、供水供气供电等城市运行数据的综合采集和管理分析，建设覆盖市、县（区）的数字化信息平台。推动数字化城市管理向智慧化升级，实现感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”。建立统一的“12319”城市管理服务热线，并实现与“110”报警等电话的对接，不断提升综合执法效益。
（四）统筹实施城市治理创新。将城市治理理念贯穿于城市的各个领域，统筹谋划、综合施策，不断改进治理方式、创新治理手段，推动城市治理由粗放向精细转变。一是实施网格化管理。建立健全市、县（区）、镇（街道）、社区管理网络，科学划分网格单元，将城市管理、社会管理和公共服务事项纳入网格化管理。整合各类管理服务资源，明确网格管理对象、管理标准和责任人，实施常态化、精细化、制度化管理。建立社区干部、片区民警、城管队员、环卫工人、辖区单位间的整体联动机制，确保准确掌握情况，及时发现和快速处置问题。二是推行市场化运营。发挥市场作用，吸引社会力量和社会资本参与城市管理。积极搭建政府和社会资本合作平台，实行委托、承包、采购等方式，推行道桥养护、园林绿化管养作业、环卫保洁、公共交通等由政府向社会购买服务，逐步建立市场化运作、专业化运营、现代化管理的运行机制。三是推动多元化共治。充分发挥社区作用，促进城市居民自治管理。加强对市民文明行为的引导和规范，增强市民遵章守纪、依法维权的自觉意识。鼓励社会组织、市场中介机构、慈善机构和公民法人参与城市治理，形成多元共治、协调配合、良性互动的城市社会化治理模式。
（五）建立健全管理保障机制。全面提升城市管理水平，关键是要从源头着手建章立制，形成一套稳定可靠的保障体制。一是健全法规体系。按照国家、省法律法规和行业规范指导，出台符合我市实际的城市管理法规体系，进一步明确城市管理的管理职责、管辖范围、执法程序，使城市管理法律法规更全面、更具体且有可操作性。设立城市管理巡回法庭，及时受理、审理涉及城市管理执法的案件。加大城市管理执法行政处罚决定的强制执行力度，切实维护法律权威。二是完善投入机制。加大对城市管理工作的经费投入，在财政预算上足额保障工作经费，设立城市管护专项资金，并形成稳定增长机制。谋划包装一批有利于城市建设管理的重大项目，积极争取中省专项支持。探索城市经营管理新模式，开放市政公用设施管理维护市场，实施一批重点基础设施PPP项目，鼓励支持民营资本参与城市基础设施项目建设。三是强化监督考核。全面落实行政执法责任制，加强内部流程控制，严格评议考核、案卷评查和执法过错责任追究、纠错问责机制。引进第三方专业测评机构，科学制定考核指标，并将考核内容纳入政府年度工作责任制考核体系。畅通群众监督渠道、行政复议渠道，主动接受司法监督、行政监督、社会监督。（调研组成员：唐 臻、王 东、封文武、汤 峰、邓应宁）
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