2009-01-04
招标投标活动中的质疑、投诉，一直是招投标各方很敏感、头疼又无法回避的现实问题。现结合笔者的实际工作体会，对此问题发表一点个人看法，以期抛砖引玉。
七部委《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》、原外经贸部《机电产品国际招标评标结果公示及质疑投诉办法》和财政部《政府采购供应商投诉处理办法》等文件的出台，对保护投标人的合法权益，规范招标人和招标代理机构的招标活动行为，起到了很好的积极作用。但不可否认的是，在实际工作中，由于质疑投诉的成本很低，导致投标人滥用这种权力，有些甚至是恶意的，给招标人、招标代理机构和管理部门造成很大的人力、时间损失，有些项目还造成了很大的财力损失和无法计算的间接损失。而这些损失，在目前情况下，大都由招标人、招标代理机构和管理部门承担，而质疑人几乎不承担，这显然是不合理的。
案例1
在省财政厅处理的一起政府采购项目的质疑投诉事件，质疑人对评标结果提出质疑，招标代理回复后不满意，向省财政厅政府采购处提出投诉，省财政厅政府采购处经过调查后作出“维持原结果”的处理意见后质疑人仍不能接受，向法院提请行政诉讼，一审败诉后仍不服，提出上诉。二审终审结论“维持原结果”，事件到此终止。
该事件前后处理了近1年时间，省财政厅为应对法院调查、举证，就花费了近20 000元，同时投入了大量的人力和精力。业主也因此导致项目迟迟无法实施，造成很大的经济损失。而质疑人败诉后仅承担了200多元的诉讼费和100多元的上诉费。
案例2
在某重点项目的机电设备招标中，某投标人未中标，仅凭自己的推测，就匿名向市纪委投诉业主某人接受了中标人的贿赂。市纪委批转招投标管理办调查，评标结果暂停公示。由于该项目竣工日期已经确定，如果因此而影响项目竣工，将会造成很不好的政治影响和很大的经济损失。重点项目指挥部将有关情况向市纪委如实通报，市纪委指示招投标管理办特事特办，加班加点核查招标文件、投标文件和评分结果。经核查评分结果无违规之处，决定评标结果先行公示，受贿问题继续调查。经调查实属污告。此事件由于项目指挥部、市纪委处理果断，招投标管理办特事特办，才未造成严重后果。而质疑人由于是匿名的，以致无法追究。
接下来谈谈质疑产生的原因和处理方法。
1 质疑的产生
在实际工作中，投标人质疑主要有两种情况：一是对招标文件提出质疑，认为招标文件有歧视性、排他性的不合理条款；二是对评标结果提出质疑，认为评委会未严格按照招标文件规定的打分办法公正打分，其中包括：（1）认为自己的投标文件完全响应招标文件的商务、技术条款，且根据招标文件中规定的打分办法，自己应该得分最高，而结果却不是这样；（2）中标人的投标文件存在重大/一般商务、技术偏离，而评委会却未予废标或在打分时未相应扣分。
2 如何防止出现质疑
针对上述情况，为了有效防止质疑，首先在编制招标文件时要进行充分的市场调研，对拟招标货物的主要生产厂家、主要技术参数、性能指标、加工工艺、制造周期等要做到心中有数（必要时可请教有关专家）；评标办法尽可能客观、公正、明确、细致，可操作性强，努力降低人为因素。力争做到招标文件无歧视性、排他性的不合理条款。其次在评标时将评标办法向评委解释清楚，并提醒评委严格按照招标文件规定的打分办法客观、公正、独立的打分。如发现个别评委未严格按照招标文件规定的打分办法打分又拒绝更正，请及时向招投标管理部门反映。
此外，做好评标保密工作，也是减少质疑的重要手段。评标工作最好能在封闭的环境中进行，无关人员不得进入评标现场，评委要签订保密协议，手机集中交给公证处保管。评标结果公示结束前，投标文件最好集中保管。
3 质疑处理
招标代理机构收到质疑函后首先要给予足够重视，及时、主动、坦诚地与质疑者进行沟通，全面了解质疑者的想法、要求，切忌用训斥、粗暴的言语简单化处理，从而引起矛盾激化；其次针对质疑函中反映的问题，提请评委会进行复议，对照招标文件、投标文件和相关法律法规仔细逐条核实后，及时回复质疑人。
有的质疑属于质疑人对市场调研不够，片面理解造成的。如南京某综合型医院委托我公司通过国际招标采购一科研型医疗设备。投标人A公司不能满足招标文件中一主要技术条款（带*号），且认为只有B公司1家能满足该条款。于是对招标文件提出质疑，认为该条款有歧视性、排他性。事实上有关专家在审核招标文件时我们就咨询过，该条款世界上有B、C、D三家公司能够满足，且作为一台科研型医疗设备（非临床型）该主要技术条款是必须要满足的。我们将相关情况向质疑人进行了耐心、细致的解释，并提醒该质疑人注意市场调研工作，全面理解招标人的采购需求，不要轻易质疑。
有的质疑属于质疑人仅从自己的利益考虑，如盐城某单位委托我公司通过国际招标采购一中档设备，投标人A公司只生产低档和高档设备，如果用低档设备投标，则不能满足招标文件中一主要技术条款（带*号）；如果用高档设备投标，虽然能满足招标文件这一主要技术条款，但价格却失去了优势。且认为只有B公司（可生产中档、高档设备）的中档设备恰好能满足该条款。于是对招标文件提出质疑，认为该条款有歧视性、排他性，希望业主能将该指标提高到高档设备。经咨询有关专家，世界上还有C公司可生产中档设备、D公司可生产高档设备。我们认为A公司的质疑不能成立，因为他只是从自己的利益考虑，而限制了业主的采购选择权。
如果质疑人反映的情况属实，招标文件确有歧视性、排他性的不合理条款，则应及时对招标文件进行修改，并通知所有潜在投标人。
如果确实是评委会评审有误，则应及时提请评委会进行复议、更正。
4 投诉产生的原因
投诉产生的原因有：招标代理机构对质疑函未及时回复或质疑人对招标代理机构的回复不满意。
5 投诉受理的条件
投标人认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向招标人、招标代理机构提出质疑。对招标人、招标代理机构的质疑答复不满意，或者招标人、招标代理机构未在规定期限内作出答复的，投标人可以在答复期满后15个工作日内向同级财政部门提起投诉（参见财政部《政府采购供应商投诉处理办法》第七条）。
七部委《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第七条投诉人投诉时，应当提交投诉书。投诉书应当包括下列内容：
（一）投诉人的名称、地址及有效联系方式；
（二）被投诉人的名称、地址及有效联系方式；
（三）投诉事项的基本事实；
（四）相关请求及主张；
（五）有效线索和相关证明材料；
（六）质疑和质疑答复情况及相关证明材料（参见财政部《政府采购供应商投诉处理办法》第八条）。
投诉人是法人的，投诉书必须由其法定代表人或者授权代表签字并盖章；其他组织或者个人投诉的，投诉书必须由其主要负责人或者投诉人本人签字，并附有效身份证明复印件。
第十二条 有下列情形之一的投诉，不予受理：
（一）投诉人不是所投诉招标投标活动的参与者，或者与投诉项目无任何利害关系；
（二）投诉事项不具体，且未提供有效线索，难以查证的；
（三）投诉书未署具投诉人真实姓名、签字和有效联系方式的；以法人名义投诉的，投诉书未经法定代表人签字并加盖公章的；
（四）超过投诉时效的；
（五）已经作出处理决定，并且投诉人没有提出新的证据；
（六）投诉事项已进入行政复议或者行政诉讼程序的；
（七）质疑投诉人多次提供虚假情况的（参见原外经贸部《机电产品国际招标评标结果公示及质疑投诉办法》第十二条）；
（八）提起投诉前尚未依法进行质疑（参见财政部《政府采购供应商投诉处理办法》第十条）。
6 投诉受理的时限
七部委《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第九条投诉人应当在知道或者应当知道其权益受到侵害之日起十日内提出书面投诉。
第十一条 行政监督部门收到投诉书后，应当在5日内进行审查，视情况分别做出以下处理决定：
（一）不符合投诉处理条件的，决定不予受理，并将不予受理的理由书面告知投诉人；
（二）对符合投诉处理条件，但不属于本部门受理的投诉，书面告知投诉人向其他行政监督部门提出投诉；
对于符合投诉处理条件并决定受理的，收到投诉书之日即为正式受理。
行政监督部门应当在受理投诉后3个工作日内向被投诉人和与投诉事项有关的投标人发送投诉书副本。被投诉人和与投诉事项有关的投标人应当在收到投诉书副本之日起5个工作日内，以书面形式向行政监督部门作出说明，并提交相关证据、依据和其他有关材料（参见财政部《政府采购供应商投诉处理办法》第十二条、第十三条）。
7 投诉处理的结果
七部委《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条 行政监督部门应当根据调查和取证情况，对投诉事项进行审查，按照下列规定做出处理决定：
（一）投诉缺乏事实根据或者法律依据的，驳回投诉；
（二）投诉情况属实，招标投标活动确实存在违法行为的，依据《中华人民共和国招标投标法》及其他有关法规、规章做出处罚。
（1）招标活动尚未完成的，责令修改招标文件，并按修改后的招标文件开展招标活动；
（2）招标活动已经完成，但尚未签订合同的，决定招标活动违法，责令重新开展招标活动；
（3）招标活动已经完成，合同已经签订但尚未履行的，决定撤销合同，责令重新开展招标活动；
（4）招标活动已经完成，合同已经签订且已经履行的，决定招标活动违法，由被投诉人按照有关法律规定承担相应的赔偿责任（参见财政部《政府采购供应商投诉处理办法》第十八条、第十九条）。
第二十一条 负责受理投诉的行政监督部门应当自受理投诉之日起30日内，对投诉事项做出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人和其他与投诉处理结果有关的当事人。
情况复杂，不能在规定期限内做出处理决定的，经本部门负责人批准，可以适当延长，并告知投诉人和被投诉人。但应立即发出恢复招标活动通知。
因处理投诉发生的鉴定费用，应当按照“谁过错谁负担”的原则由过错方负担；双方都有过错的，由双方合理分担。
8 对恶意投诉的处罚
投诉人以投诉为名排挤竞争对手，阻碍招标投标活动正常进行的、故意捏造事实、伪造证明材料的，属于虚假恶意投诉，由行政监督部门驳回投诉，并给予警告；情节严重的，可以并处10 000元以下罚款。1年内3次以上（含3次）投诉均查无实据的、多次虚假恶意投诉或情节特别严重的，行政监督部门有权暂停或取消其今后的投标资格。
综上所述，质疑、投诉是招投标管理部门赋予投标人保护自己合法权益的一种权力，但投标人要慎用这种权力，否则同样会受到招投标管理部门的处罚。<龚坚>
