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公益诉讼是指向宽泛的全方位制度创新，需要适合自己的专门立法。作为对行政监管不足的司法补充，相关规则须由法律明确规定，并衔接相关监管立法。我国公益诉讼立法不足，制约该制度的深入发展，应制定一部综合、基本、系统、全面的公益诉讼法，为满足人民群众日益增长的美好生活需要提供有力的法治保障。
公益诉讼的异军突起无疑是近年来中国法治进程中浓墨重彩的一笔，也是司法机关落实党中央要求，为满足人民群众日益增长的美好生活需要提供法治保障的有力抓手。然而，作为一种以诉讼手段维护公共利益的特殊司法机制，公益诉讼的复杂性和独特性异乎寻常，其良好实施需要系统制度保障，离不开专门立法的支持。当前我国公益诉讼立法严重不足，制约制度发展，亟须扭转和改善。
一、公益诉讼是指向宽泛的全方位创新，无法仅“借道”传统诉讼
作为一项新兴制度，公益诉讼的理论认识和实践探索有一个由浅入深的过程，相关制度建设也发生着由点到面、从主要“借道”传统到全面创设新规的路径变迁。
在我国实践初期，公益诉讼曾一度被视为仅扩展原告资格的传统诉讼。传统诉讼法对原告须与案件存在利害关系的要求被视为公益损害难获司法保护的障碍所在，对该问题的破解也就成为理论呼吁的重心和制度建设的着力点。譬如，对于环境民事公益诉讼，代表性观点认为，环境保护不力的重要原因在于传统诉讼制度下无人可针对环境公益损害提起民事诉讼，从而无法通过追究赔偿责任使环境得到恢复。美国环境公民诉讼条款有关“任何人皆可起诉”的措辞表述也广为流传，尽管这种望文生义的理解实际上不乏片面与“误读”。
在这种可谓以起诉为中心的认识下，相关制度建设仅限于程序层面，集中于起诉资格。其立法举措就是修改民事诉讼法，增加允许“法律规定的机关和有关组织”及检察机关在特定领域公益受损时“提起诉讼”的宽泛授权，再由相关领域具体法律进一步明确该领域适格原告的具体条件。至于诉讼如何进行，则完全未予提及，似乎只要通过原告起诉使案件进入法院大门，一切即可依传统规则运行。行政公益诉讼方面，也大抵如是。
然而，作为一种以诉讼手段保护公共利益的特殊机制，公益诉讼的制度创新是全方位的，需“突破”之处不限于原告资格。案件一旦启动，必然涉及各种事务处理，从选择、确定诉讼请求，到调查、取证和辩论、证明，再到是否和解或撤诉，以及对裁判结果的接受或异议、对胜诉利益的占有和支配、对裁判执行的认可和督促等，都深刻触及案涉利益的实质处分，很难简单照搬以私权救济为圭臬的传统规则。
传统诉讼是“从解决私权争议的角度进行设置与规定的”，除案件受理以原告自身受害为基本条件外，诸如“强调两造平等，谁主张、谁举证；法院恪守中立，不轻易干预；严格围绕诉讼请求进行裁判，以救济原告为中心；两造拥有处分自由，可自由协商、妥协折中，从自我利益出发变更诉讼请求或撤诉”等制度安排，都是以案件仅关乎当事人利益、可以且应当最大限度贯彻“意思自治”为预设前提的。但这些，在公益诉讼中都另当别论。
与私权私益的专属性不同，公共利益的最大特点恰在于非专属性，其受益主体是具有不特定指向的抽象公众（或“社会”“国家”），与诉讼中作为“代表”起诉维权的原告并不一致，不能任由后者处置，否则无异于把案涉公益的实体处分权也交由原告，有“公器私用”风险。因此，良好的公益诉讼制度不仅要放宽原告资格、降低起诉门槛，还须对从审判到执行的各环节具体事务作出真正契合公益特性的特殊安排，对不适合公益特点的传统规则进行修正和改造，根据公益保障实践的需要创制新规。对此，仅在诉讼法中增加若干允许起诉的授权条款是远远不够的。
公益诉讼不仅涉及程序问题，还涉及诸多实体问题。外观、原理类似的责任，一旦对象、目的由私转公，其法律性质也随之改变，须有独立依据和独特规则，这在以“民事责任”之名行“公共责任”之实的民事公益诉讼中体现尤为突出。以损害赔偿为例，对损害生态环境、消费者权益等不特定多人共享的抽象公益的“赔偿”，显然不同于针对人身、财产等传统民事权益损害的赔偿，不应与后者共用相同规则。另外，公益诉讼意味着司法机关对诸多已由相关监管部门负责管护的公益事务的介入和干预，既涉及二者之间的分工与制约，又对司法机关的专业能力提出挑战，也需要配套条件支持和相应制度保障。
实际上，正如下文将要具体阐明的，公益诉讼涉及立法、执法、司法三权关系的调整，是现代社会整个公益救济法律制度体系的一环，其规则设计必须要考虑与其他相关制度、责任、机制的配合与衔接，而不能仅考虑诉讼运转本身。就此而言，公益诉讼是比纯粹诉讼更为复杂的一大类制度，绝非传统诉讼制度范畴下的一个子项目，其制度供给仅靠诉讼法中的若干规定是远远不够的。
二、公益诉讼是对行政监管的司法补充，须依“法定”实施
如果公益诉讼的良好实施需要诸多异于传统的创新规则，那这些规则是否一定要由“法律”来规定？可否经由司法解释、政策性文件等下位法“变通”来实现，或径由司法实践探索创造？答案是否定的。这不仅因为公益诉讼作为区别于传统诉讼的独立诉讼类型和基本法律制度，应当享受须由法律规定的立法“待遇”，更是其在现代法治体系中的角色和功能使然。在现代法治体系的公益保障格局中，公益诉讼是基于特定目的、应对特殊情况的特别机制，适用情形和方式方法均较狭窄，须严格依照“法定”——法律的具体规定——实施，方能保证合法与合理，规范而高效。这里的“法”，有两层含义，在级别方面，特指全国人大及其常委会制定的“法律”；在内容方面，则更侧重公益保护相关具体领域的监管性法律。
然而，任何制度都有不足。以“立法-执法”为核心的监管机制受制于各方因素，往往存在执法不足的“失灵”风险，以及“重惩罚、轻填补”等功能局限，在其不能有效发挥作用时仍有借助诉讼手段予以补充完善的可能和必要，从而催生了“公益诉讼”这一特殊机制。
作为一种公益保障机制，公益诉讼突破了“公益”与“诉讼”之藩篱，可以直面公共问题，但仍要受到“公益法定”铁律约束，围绕“法定公益”的保障运行，方能规范实施，发挥积极作用。
首先，公益诉讼的范围和情形需要法律明确规定。公共利益范围广泛、类型众多、不易判断，不是所有都可获得法律保护。对于未经法律确认、没有具体规定可依的公益事务，不宜直接付诸诉讼，否则无异于以法院和原告意见代替公共判断。而即使已获法律确认保护的公益领域，以及同一领域内的各种具体事务，也未必都有通过诉讼予以补充救济的可能和必要。到底哪些领域的哪些事务向公益诉讼开放，需要立法者结合该领域实际情况，综合公益类型、受害状况、专业程度、问题普遍性、保护迫切性等现实因素考量、抉择，从而进行明确规定。
其次，在范围和情形既定的情况下,公益诉讼制度的具体内容，如原告资格、起诉条件、诉讼请求、法律责任、证据规则、诉讼处分、胜诉利益支配、诉讼费用承担、判决执行等也都需要法律作出具体规定。“这不仅是为了操作方便，更因为这些内容在实质上关乎公共利益的判断和界定、国家干预的范围和力度、公共资源的倾斜分配以及司法与行政在公共决策中的话语权等重大问题，只有体现全民意志的'法律’才能决定。”
最后，司法机关的权力、职责及行使规范也需要法定。司法机关在公益案件中的角色、身份不同于传统诉讼，作为监管“失灵”后的替代补充，其可以且应该更加积极主动地介入案件，在诉讼请求、侵害判断、调查取证、救济方案乃至执行实施等方面发挥更大作用。为此，需要一些超越传统司法定位、具有一定准行政化色彩的权力，但须由法律明确规定，并建立相应制约机制，才能保证合理适度、规范高效。
三、“法定”不足是当前实践的主要障碍，亟须立法补足
与西方二十世纪六七十年代兴起的公益诉讼相比，我国在进入二十一世纪的第十个年头才大力发展的公益诉讼，诞生于管制立法更加充分、监管体制普遍建立的法治背景，本应更强调“法定”。但在各种因素作用下，立法还是采取了定位于传统诉讼、“借道”传统制度的进路，主要体现为两方面：在渊源上，法律层面只有原则、笼统的授权条款，主要依相关司法解释及政策性文件实践；在内容上，缺少与管制立法及其执行机制的呼应。此导致诸多合法性和合理性问题，影响制度实施的规范、高效，不利于公益诉讼的健康发展。
（一）法律规定不足的合法性挑战
民事诉讼法第五十八条和行政诉讼法第二十五条第四款是公益诉讼在法律层面的主要依据。但由于前述公益诉讼与传统诉讼的本质差异，这种移花接木逻辑牵强，不经推敲，与其他法条存在冲突。譬如，民事诉讼法第五十八条所授权提起的诉讼，显然不是该法第三条规定的“公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼”，也与该法第一百一十九条规定的“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”不相契合。行政诉讼法第二十五条第四款也与该法第二条对行政诉讼的基本界定——“认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益”难协调。
更重要的是，由于目的、对象、内容、性质等诸多差异，公益诉讼实践不可能径依传统规则运行。为指导实践，司法机关不得不以“司法解释”名义制定大量具体规则，成为公益诉讼实际运行的主要依据。但这似乎与立法法有关诉讼制度“只能制定法律”的规定不尽相符。尽管就实际内容而言，这些基于实践问题和司法能动性探索创造的规则，多数正确、合理，但师出无名、无“法”可依，因为其中的诸多内容显然已远远超出了对传统诉讼法规则之“解释”的范畴而踏入立法禁地。
在实体法层面，问题更加严重。长期以来，公益诉讼与传统诉讼共用同样的法律责任条款，存在“张冠李戴”之嫌。譬如，在环境公益诉讼领域，长期存在以“恢复原状”“赔偿损失”进行生态环境修复与赔偿。但“'修复生态环境’与民法中的'恢复原状’存在很大差异，在救济对象、标准、方式等方面两者无法相提并论”。将二者混为一谈，不仅理论逻辑牵强，更会造成私益责任与公益责任适用相同规则的混乱，导致“以私法责任之名，行公共责任之实”。为此，民法典特别规定了专门适用于环境公益诉讼的“生态赔偿条款”（民法典第一千二百三十四条和第一千二百三十五条），“为环境民事公益诉讼提供了实体法依据”，但同样在环境公益诉讼中大量适用的“停止侵害”责任并未涉及。而民法典第一千二百三十二条规定的环境侵权“惩罚性赔偿”条款可否适用于公益诉讼，更因其模糊表述而曾引起争议。实际上，作为同样具有显著公益职能的“民事责任”，“惩罚性赔偿”可否适用公益诉讼须结合不同领域制度现状具体问题具体分析，以法律明确规定为宜。行政公益诉讼作为一种“客观诉讼”，在诸多方面明显区别于以“主观诉讼”为预设模板的传统行政诉讼，相关法律责任也“名同实异”，应依不同规则。这也使得检察机关在实践中凭借对公私差异的本能把握所探索创新的宝贵经验仍难逃合法性的审视与挑战。
（二）脱离监管法律运行的合理性问题
在内容上，传统诉讼定位与监管法律疏离导致具体规则缺失。在程序性法律层面，前述两大诉讼法条款都较为笼统，只规定了原告资格和受案情形，大量要点未有提及，从公益诉讼运行的基本需求来看，是严重缺失的。尤其是那些在传统诉讼中不是问题、但对公益诉讼至关重要的问题，如民事公益诉讼的胜诉资金支配、生态环境修复的方案制定与执行，以及作为行政公益诉讼案件主要手段的“诉前程序”等。而已有内容也过于粗略、宽泛。以适用最广的环境公益诉讼为例，污染排放、资源开发、生态破坏各有特点、事务多样、情形复杂。现行法却未加甄别，笼统规定，且适用范围过于宽泛，导致诉讼的“选择性”。
在实体法规定方面，民法典“生态赔偿条款”充分吸纳学界意见，以“违反国家规定”为前置要件，展现出与监管法律携手的合作姿态，值得肯定，但仍有诸多未尽之处。而其他民事公益诉讼责任，则尚未触及。行政公益诉讼与监管法律的疏离集中体现在“怠于履职”与“侵害公益”的关系上。由于行政诉讼法对“违法行使职权或者不作为”和“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”分别表述，“侵害公益”被视为与“怠于履职”相对应的独立要件，成为行政公益诉讼的问题之源。
由于缺乏对不同主体、不同公益、不同诉讼的类型化认识，现行法在顺位安排方面也不尽合理。对于民事公益诉讼，民事诉讼法要求检察机关必须“礼让”社会组织，理论逻辑不通，实践中增加了大量制度运行成本，消耗司法资源。在环保组织提起的民事公益诉讼与政府主体提起的生态环境损害赔偿诉讼之间，相关司法解释则采取了后者优先的处理原则。但在实践中，检察机关又可能因被地市级政府“指定”而拥有生态损害索赔权，从而又优先于环保组织。在行政公益诉讼方面，诉权仍未向社会主体开放，故仍局限于“体制内监督”。有观点认为，检察机关属于法定的法律监督机关，比社会主体更有优势，应成为行政公益诉讼的唯一适格主体。但检察机关作为“体制内”主体，与更直接代表公众的社会组织等“体制外”性质迥异，不可混为一谈。后者的起诉更具有开放国家权力、实现公众参与的体制改革效果，与前者并不冲突，可以且应当作为对前者的后位补充。
作为联合各相关主体共同解决问题的公共机制，公益诉讼的规范运行和高效实施离不开监管部门的充分履职、积极参与。对此，相关法律条款未有涉及；司法解释囿于自身权限，即使有心，也无力规定。如何理顺不同部门关系，优化资源配置，形成合理顺位，分工配合，形成合力，尚为法律空白。2020年，生态环境部等八部委与最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》，充分说明公益领域部门联合的必要性。但作为政策性文件，该“意见”效力有限，且仅及于生态环境损害赔偿，有待立法确认和扩充。在司法机关权力扩展方面，相关司法解释有所规定，但自我授权，不仅合法性存疑，内容上也未臻完备，且缺乏监督制约机制，也有待法律明确规定和规范。
由于各方面权力关系未予理顺，实践中许多公益诉讼只及自身、不问其余，抛开其他权力、机制、制度孤立运行，在个案合理、结果正当的同时带来制度、程序、法治整体层面的不合理性，值得警醒。
作为以诉讼手段保护公益的特殊司法机制，公益诉讼不是传统诉讼的具体类型，而是跨越公法与私法领域、调整不同国家权力关系、调动相关部门、各方合力的重大制度创新，需要由法律明确规定，有与管制法衔接配合的细密规则的保障。现行法只是为制度实践开启了大门，较为原则、笼统，需要补充、修改、扩展、提升。对此，应制定一部综合、基本、系统、全面的公益诉讼法。毕竟，公益诉讼不是一时一事的应对之策，而是关乎“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”目标的重大改革举措。有良法可依，为必要前提。
本文系国家社科基金一般项目《资源国家所有权与生态环境监管权关系研究》（19BFX172）的阶段性成果。
作者：巩固，北京大学法学院研究员、长聘副教授。
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