党的二十大报告强调，要加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
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自动体外除颤器规范配置的
行政公益诉讼探索
作 者
罗悦来
浙江省杭州市上城区人民检察院
第七检察部主任、四级高级检察官
周浩
浙江省杭州市上城区人民检察院
第七检察部副主任、二级检察官
本文发表于《中国检察官》2023年第4期，文中案例于2022年9月5日被《检察日报》头版刊载；2022年10月10日，央视新闻频道《法治在线》以检察机关公益诉讼专题形式播出。
摘 要：探索新领域案件时，检察机关不仅应寻求规范依据，还应进行公共利益的论证，并证明探索新领域案件的必要性。公共场所自动体外除颤器规范配置关乎公共卫生健康，是具有基本性、整体性和发展性的公共利益。检察机关以地方政府规章为主要依据，积极稳妥探索公共卫生健康领域案件，助力法治政府建设，符合人民群众对美好生活的期待，具有必要性和正当性。
关键词：公益诉讼 自动体外除颤器（AED） 公共卫生健康 新领域案件
自动体外除颤器（Automated External Defibrillator，以下简称“AED”）是指经依法注册后批准上市销售、使用，具备自动识别可电击心律、自动电击除颤功能的便携式急救设备。AED可供社会公众用于抢救心脏骤停患者，在心源性猝死时发挥极为关键的作用。2021年1月，杭州市政府出台了《杭州市公共场所自动体外除颤器管理办法》（以下简称《办法》），针对AED的配置、管理、使用做出了较为详细的规范性要求。杭州市上城区人民检察院（以下简称“上城区检察院”）以《办法》为依据，探索办理公共卫生健康新领域行政公益诉讼案件，取得实践进展。
一
基本案情及办理过程
（一）基本案情
2022年5月，检察机关经调查发现，虽然公共场所基本覆盖了AED，但仍存在规范配置的问题：部分车站未配置AED；部分AED未在公共场所标注具体位置信息；取用方式繁琐复杂，需要扫描设备箱上的二维码并注册APP；只有具备AED使用资质的人员才能打开设备箱；用于紧急情况开箱的安全锤存放位置不显著等。一旦遇到突发情况，从寻找AED到开箱取出和使用，极易错过救援最佳的“黄金4分钟”，影响抢救成功率。以上系列问题均侵害了公共场所不特定社会公众的生命健康安全，而行政主管部门怠于履行职责，损害了社会公共利益。
（二）办理过程
2022年5月，上城区检察院多措并举开展诉前调查。一是深入点位排查，精准监督。根据《办法》的要求，上城区检察院对辖区范围内大型商超、体育场馆、居民区等人群密集的公共场所开展初步摸排。确定AED投放企业，通过该公司网站明确AED投放点位，为二次排查精准定向。二是分类归集问题，突出重点。经调查发现，主要存在两方面不规范的问题。第一，配置不规范。如长途汽车客运站未配置AED，而已配置AED的大型商场未标注具体位置信息。第二，取用不便利。在体育赛事场馆等公共场所，发现AED设置扫码下载APP开箱的模式，且部分设备未配置安全锤、已配置安全锤的设备提示语不显著，取用流程复杂，导致实际时间超出救援的“黄金4分钟”，影响抢救成功率。同时，多家已配置AED的单位未制定AED日常检查和维护保养制度，带来风险隐患。三是凝聚工作合力，增强质效。针对上述问题以及检察机关在新领域探索的必要性，上城区检察院召开听证会，邀请投放企业代表、配置单位代表、行政主管部门、红十字会代表参与听证，并主动邀请政协委员、行政法学专家、医药行业专家、“益心为公”平台志愿者等担任听证员。听证员一致认为，上述问题违反了《办法》的规定，且检察机关应开展公益诉讼新领域探索，发出检察建议。
2022年6月，上城区检察院向区卫生健康局发出诉前检察建议。收到检察建议书后，区卫生健康局召开专题会议研究部署，督促问题整改落实。同年8月，区卫生健康局完成整改落实：（1）AED仓门已取消扫码下载APP开箱模式，采用按压式或拉手式开门形式，方便紧急时取用；（2）大型商场已标注AED具体位置信息；配置单位已制定AED维护管理制度，落实专人负责；（3）长途汽车客运站等已完成AED配置。在此基础上，上城区检察院推动区卫生健康局开展行业治理，完善管理工作，促使各相关部门形成管理合力，并有效推动政府出台《关于做好公共场所自动体外除颤器配置管理工作的通知》，提升可操作性。
二
新领域公益诉讼案件的
审查要点和探索合理性
（一）新领域公益诉讼案件的依据寻求
在法律确定性和检察权威性的必然要求下，检察机关在启动诉前程序时须精准把握事实、准确适用法律法规。在本案中，行政机关履职的主要依据为《办法》。除此之外，上位法未对AED的规范配置作出直接规定。根据行政诉讼法第63条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。面对规章在行政案件审理中的法律效力，行政诉讼法则规定“参照规章”。
“参照”的非强制性用语使行政公益诉讼处于不确定性的状态，在新领域案件中尤其需要论证地方政府规章能否作为主要依据。2004年5月，最高法印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，明确指出，“参照规章时，应当对规章的规定是否合法有效进行判断，对于合法有效的规章应当适用”。据此，判断公益诉讼是否准确适用法律，通过判断有效性及合法性进行预先审查。
1.地方政府规章应当具备有效性。对地方政府规章的有效性考察，实际上是对规章的形式进行考察。一是考察规章颁布的主体。《办法》由杭州市人民政府审议通过并公布，符合《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第82条的规定。二是考察规章发布的时间。《办法》于2020年12月公布，并于2021年1月1日施行，检察机关在办案时，《办法》仍在有效期内。三是考察规章执行的主体。AED属于便携式急救设备，系医疗器械。根据《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》的规定，县级以上人民政府卫生健康主管部门对医疗卫生行业实行属地化、全行业监督管理。因此《办法》将卫生健康主管部门作为规章执行的主体，符合法律规定。
2.地方政府规章应当具有合法性。对地方政府规章的合法性考察，是对规章颁布程序的考察。根据《立法法》和《规章制定程序条例》的要求，主要考察如下内容：一是规章起草时，应当向社会公布并征求意见。二是规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。三是规章的公布，应当载明制定机关、施行日期、部门首长或者省长、自治区主席、市长、自治州州长署名以及公布日期等，同时须及时将规章全文进行公开刊载。本案中，《办法》亦符合制度程序条例的要求，因此地方政府规章可以作为公益诉讼的主要依据。
（二）AED规范配置缺失能否认定为侵犯社会公共利益
在寻求依据的基础上，还需要进行公共利益的论证。公共利益作为公益诉讼的核心概念和逻辑起点，是办案的论证重点。然而公共利益的界定在理论与实践中莫衷一是，因此有学者认为“公共利益属于框架性的概念，具有高度的抽象性和概括性”。由于公共利益外延的扩张性，在界定时应结合其本质特性进行判断。在检例第30号郧阳区林业局行政公益诉讼案中，最高检通过指导性案例表达了立场。公共利益可以界定为“由不特定多数主体享有的，具有基本性、整体性和发展性的重大利益”。
从公共利益的性质界定出发，可以作如下把握：一是主体的众多性。从朴素的语义出发，利益所涉主体的众多性是社会公共利益的内在要求，但享有利益的主体是具有开放和抽象性的，不是一般的多数人利益。二是利益的基本性。社会公共利益是“有关国家和社会共同体及其成员生存和发展的基本利益”，承担着不同于“客观权利”的重要社会功能，是主要涉及到环境资源、公共安全、公共健康等具有重大性的利益。以上两点属性基本上已可描摹出公共利益的坐标定位，然而，在司法实践中，还需要进一步把握公共利益的整体性和发展性。公共利益是整体性利益，且随着社会发展而始终变化。尤其是新领域公益诉讼案件中，公共利益往往与时代需求、社会发展息息相关。
具体到本案，AED的规范配置涉及到不特定多数人的身体健康，是一项具有主体众多性和利益基本性的社会公共利益。整体性和发展性面向上，AED的规范配置契合时代需求。网络信息社会，年轻人猝死不断成为热点新闻，猝死这一死亡原因在非事故突发性死亡中比例高达80%。2021年7月，国家心血管病中心发布了《中国心血管健康与疾病报告2020》，报告显示，我国每5例死亡病例中就有2例是死于心血管疾病，并且猝死发生的首因即心源性猝死。该中心曾发布的《中国心血管病报告2018》显示，我国每年心源性猝死人数高达55万，而医院外救治成功率仅有1%左右，但是使用AED可以将挽救率大大提升。基于以上认识，AED未规范配置问题应认定为侵犯社会公共利益。
（三）检察机关在AED规范配置中探索新领域的合理性
检察公益诉讼领域探索是否具有正当性，“不能进行独立解释，应当从法理表达、法律目的、民间立场、司法需求的合理性来综合诠释”。当前公益诉讼已成为检察机关参与社会治理的重要现实表达，在治理政策导向上、法规范意义上探索新领域是公益诉讼的必然要求。因此，探索新领域的合理性需要在民间立场和司法需求的综合诠释上进行判断，确立正当性基础。
1.检察机关督促整治公共场所AED规范配置符合民间立场。作为全国首个以地方政府规章推动AED落地的城市，杭州市出台《办法》使公共场所配置AED有法可依，但规范的关键在于实施。检察机关通过公益诉讼督促行政主管部门规范实施规章、消除安全隐患，关注、保障、满足人民群众对良好、健康人居环境的期待，在新领域探索上具有必要性。
2.检察机关通过新领域探索有力推进法治政府建设，是新时代的司法需求。作为法律监督机关，检察机关通过新领域案件的探索，引导行政主管部门履行主导监管责任，在依法能动履职中形成良性、互动、积极的工作关系。故，检察机关通过新领域案件推进法治政府建设符合新时代的司法需求。
综上所述，本案具有正当性基础。
三
新领域公益诉讼案件质效提升的启示
（一）强化法律配置，提升保护层级
检察机关在探索公益诉讼新领域的过程中，必须正视行政规章的重要作用，这是由行政规章的功能所决定的。一方面，行政规章内嵌于“全面依法治国”的进程中。行政规章的制定主体、程序等均有法定授权，且其制定都是为了实现国家法律追求目标的具体化，是行政机关履行公共管理职责的重要依据，因此行政规章是全面依法治国中广义上的法律渊源。另一方面，地方政府规章在广泛的社会事务中发挥关键作用。行政规章作为“执行性立法”体现了行政活动的执行性，但《立法法》在区域社会治理中授予地方政府规章一定范围内“先行先试”的“创设性功能”。面对广泛的社会事务，地方政府规章的创设性功能为国家治理提供了强有力的规范支持。正因此，地方政府规章往往规范的是相关部门立法滞后领域的具体事项。
检察机关在探索公益诉讼新领域的过程中，必然面对行政规章的法律效力问题。为此，检察机关应当审慎对待以行政规章为主要依据的新领域案件，在工作中强化规范配置，提升保护层级。一是从检察机关自身出发，推动公益诉讼单独立法，将涉及公共卫生健康领域的事项纳入公益监督的法定范围。二是从案件出发，提升AED的保护层级。如通过案件的办理，强化与人大、政协等的合作，推动地方性法规出台。又如，通过AED专项行动的推进，提升社会效果，进而影响省级政府出台更高层级的规章，增进AED保护范围、实现优化配置。
（二）围绕中心大局，规范创新探索
“越是探索，越要稳妥”。公益事项具有复杂性，尤其是在关乎国家发展和人民幸福的重点领域中，需要检察机关以勇于担当的态度、审慎谦抑的精神推进社会治理。实务中，如何审慎探索新领域案件，成为检察机关的重要课题。从本案思考，在探索新领域时，检察机关应当以中心大局工作为判断标准。
一是判断公益监督的事项是否属于中心大局工作。“伴随我国进入社会主义现代化建设的新征程、伴随全面依法治国方略的深入推进，检察机关服务、保障党和国家中心大局工作的领域必将更加广泛”，公益监督在服务中心大局上的职能外延亦更加拓展。检察机关需要多维度、多层面判断，不仅要从社会经济发展和国家政策的宏观层面考虑，更要因地制宜，从本地的具体情况进行判断。需要明确的是，在探索过程中，检察机关应当遵循新的法定领域优先的原则。如优先办理反垄断、反电信网络诈骗、安全生产等领域的案件。二是判断公益监督的位阶顺序。检察机关办理新领域案件，须严守公益保护优先的原则，并以比例原则作为判断方法，衡量以公益诉讼解决问题的必要性和适当性。三是判断新领域案件的办理是否对中心大局起到正向促进作用。检察机关履行公益监督职责，旨在促进经济发展、维护社会稳定、国家社会安全、创造幸福环境。新领域案件的办理应聚焦与中心大局工作契合的领域，并在消除损害的同时对中心大局工作起到正向作用。
（三）实现多赢共赢，优化办案质效
司法案件是映照检察工作高质量发展的最佳窗口，新领域案件又是观测检察成效的最佳角度。检察机关要达致“双赢多赢共赢”之格局，更要将新领域案件作为重点。为此，检察机关应当通过多元主体参与，优化社会治理能力。主要有：第一，发挥群众参与的共治作用。人民司法立场下，检察机关履行公益监督职责是为了人民，更要依靠人民。新领域案件中，检察机关应拓展人民群众参与公益监督的渠道，以人民群众最切身的需求引导案件办理的方向。推动群众参与，发挥共治作用，促进人民群众对公益诉讼的自发宣传。第二，发挥检察听证的聚合作用。检察听证不仅实现兼听则明，更能聚合多方主体，为公益监督事项提供多元咨询。针对新领域案件，检察机关可邀请该领域的行业专家参与听证，为案件办理提质增效。第三，发挥多元监督的支持作用。在推进案件办理、实现质效优化的过程中，检察机关可以借助外部监督力量参与案件办理和成效转化过程。针对新领域案件，可以邀请人大代表或政协委员介入监督，通过人大代表或政协委员提案，为社会治理提供强有力的外部支持。
参考文献（向上滑动阅览）
[1]王利明：《界定公共利益：物权法不能承受之重》，《法制日报》2006年10月21日。
[2]万春、缐杰、张杰、施孝友：《最高人民检察院第八批指导性案例解读》，载《人民检察》2017年第6期。
[3]同前引。
[4]参见赵宏：《心源性猝死的中医药防治研究进展》，《中医临床研究》2014年第6期。
[5]王辉、韩荣：《检察公益诉讼新领域探索正当性分析》，《检察日报》2021年2月25日。
[6]秦小建：《中国宪法体制的规范结构》，《法学评论》2021年第2期。
[7]参见沈福俊：《部门规章为什么没有行政许可设定权——部门规章功能分析》，《政治与法律》2005年第6期。
[8]检察日报社评：《越是探索，越要稳妥》，《检察日报》2022年9月19日。
[9]庄永廉、韩旭、谢鹏程、王祺国、常锋：《“在办案中监督、在监督中办案”辩证关系及理念落实》，《人民检察》2020年第23期。
供稿 | 法律政策研究室
编辑 | 孙家仪
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