【裁判要点】
集体土地建设用地使用证作为一种土地权利证书，是相关行政主管机关对土地权利经土地行政登记后颁发给权利人的凭证。尽管土地行政登记具有一定的公权力属性，但根本上是相关行政主管机关在当事人土地权利发生变动的意思表示的推动下对土地权利的确认或者记载，其本身并不创设土地权利。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行政 裁 定 书
（2016）最高法行申1590号
再审申请人（一审原告、二审上诉人)田雪亭。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）河南省长葛市人民政府，住所地河南省长葛市葛天大道。
法定代表人尹俊营，该市人民政府市长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）河南省长葛市国土资源局，住所地河南省长葛市泰山路8号楼。
法定代表人赵亮，该局局长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）河南省长葛市坡胡镇人民政府，住所地河南省长葛市坡胡镇坡东村。
法定代表人刘示祥，该镇人民政府镇长。
原审第三人潘现林。
再审申请人田雪亭因诉河南省长葛市人民政府（以下简称长葛市政府）、长葛市国土资源局、长葛市坡胡镇人民政府土地行政登记一案，不服河南省高级人民法院（2015）豫法行终字第00470号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员王晓滨、审判员李涛、代理审判员李纬华参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
田雪亭于2015年5月29日向河南省许昌市中级人民法院起诉称：在其起诉潘现增妨碍纠纷一案审理过程中，该案共同被告潘现林于2015年3月提起反诉时递交了持有的集体土地建设用地使用证，证载使用范围与其所持登记在潘明堂名下的集体土地建设用地使用证所载使用范围相互重叠。潘明堂的证加盖的是长葛县人民政府的公章，而潘现林的证加盖的是长葛市政府的公章。上述情况说明一地多证，三个被告乱作为。潘现林的证发放单位空白，国土资源局未审批。依据长葛市坡胡镇苇园村村民委员会（以下简称苇园村村委会）证明和最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》，潘现林的证主要证据不足，违反法律程序，应当依法撤销。故请求撤销潘现林持有的集体土地建设用地使用证。
原审法院查明以下主要事实：（一）田雪亭系潘明堂之妻。长葛县人民政府为潘明堂颁发了一份集体土地建设用地使用证。该证显示土地使用者为潘明堂；地址：二组；用地面积：194；共有使用权面积：集体；用途：建房；四至：东是有堂，南是路，西是路，北是潘勋堂；填发机关是长葛县土地管理局。长葛市政府为潘现林颁发了一份集体土地建设用地使用证。该证显示土地使用者为潘现林；地址：二组；土地类别：荒地；用地面积：243；用途：建房；四至：东是潘有堂，南是路，西是路，北是潘明堂；填发机关是长葛市土地管理局。2014年3月4日，苇园村村委会出具《情况说明》一份，基本内容是“坡胡镇苇园村二组村民潘现林与田雪亭宅基地纠纷一事，至今近40年……现因当时村组干部均已过世，整体规划又无任何文字记载可寻，现任村组干部不知详情，仅有证据是坡胡镇土地所1988年登记和现有房屋状况为凭，且双方均持有宅基使用证而相互矛盾。”（二）1988年3月29日，长葛县坡胡乡土地管理所对潘现林建房用地情况进行了清查登记。基本内容为：姓名潘现林，宅基地总面积243平方米，批准日期为1967，占地性质及处理意见是超标处理后发证。1988年3月30日，长葛县坡胡乡土地管理所对潘明堂建房用地情况进行了清查登记。登记内容为:姓名潘明堂，宅基地总面积304平方米，批准日期为1971.2，占地性质及处理意见是超标处理后发证。
河南省许昌市中级人民法院一审认为：本案中，田雪亭认为潘现林所持集体土地建设用地使用证所载土地面积，与其所持署名为潘明堂的集体土地建设用地使用证所载土地面积发生重合、叠加；潘现林也认为田雪亭所持署名为潘明堂的集体土地建设用地使用证，与长葛县坡胡乡土地管理所于1988年3月30日进行建房用地清查时作出的潘明堂个人建房用地清查登记表不一致。另外，根据苇园村村委会于2014年3月4日出具的《情况说明》，能证明田雪亭和潘现林所在的长葛市坡胡镇苇园村曾经过村镇整体规划，且当时村组干部均已过世，整体规划也无任何文字记载，田雪亭和潘现林双方均持有宅基证而相互矛盾。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定，田雪亭和潘现林之间的土地争议属于土地使用权争议，应先由人民政府作出处理。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项和最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，作出（2015）许行初字第87号行政裁定，驳回田雪亭的起诉。田雪亭不服，提起上诉。
河南省高级人民法院二审认为：田雪亭所持登记在潘明堂名下的集体土地建设用地使用证所载宅基平面图南北长、东西宽均无具体尺寸，长葛县坡胡乡土地管理所于1988年3月30日对潘明堂建房用地情况所作个人建房清查登记表也未登记该宅基南北长，且潘明堂名下土地证所载面积、南至与其个人建房清查登记表上记载的面积、南至均不一致。而潘现林持有的土地证登记的南北长、东西宽、四至以及面积均与其个人建房用地清查登记表登记情况吻合。鉴于潘明堂名下宅基登记尺寸不明确，证、表登记信息部分不符，且无地籍档案相佐证，田雪亭主张该土地证与长葛市政府为南邻潘现林颁发的土地证所载土地存在重叠的理由不能成立，田雪亭与本案被诉颁证行为没有法律上的利害关系，不具备本案原告主体资格，一审法院裁定驳回起诉正确。田雪亭如认为其持有的集体土地建设用地使用证登记情况不完善，可向相关政府及其职能部门申请解决。据此裁定驳回上诉，维持一审裁定。
田雪亭向本院申请再审称：1.二审裁定认定事实不清，适用法律错误。登记在潘明堂名下的集体土地建设用地使用证具有合法性。长葛县人民政府未为潘现林颁发新村建设规划集体土地建设用地使用证。再审被申请人对潘根堂已拼给潘明堂的老宅基地重叠给潘现林发证，该证所载土地与登记在潘明堂名下的证所载面积重合121.5平方米，侵犯再审申请人的合法权益。2.一、二审裁定认定事实所依据《情况说明》，潘现林个人建房用地清查登记表中宅基地总面积、批准面积、宅基地平面图和四至距离，潘明堂个人建房用地清查登记表的宅基地平面图和南至潘现林等证据系伪证。3.再审被申请人给经过统一规划和调整的宅基地重叠给潘现林颁发集体土地建设用地使用证违反程序，应予撤销。故请求本院依法撤销一、二审裁定及再审被申请人给潘现林颁发的集体土地建设用地使用证。
本院认为：本案系因再审申请人田雪亭认为再审被申请人长葛市政府为潘现林颁发集体土地建设用地使用证侵犯其合法权益而引发，争议点主要在于再审申请人认为长葛市政府为潘现林所颁集体土地建设用地使用证所载土地使用范围与其所持登记在潘明堂名下的集体土地建设用地使用证所载土地使用范围部分重合。集体土地建设用地使用证作为一种土地权利证书，是相关行政主管机关对土地权利经土地行政登记后颁发给权利人的凭证。尽管土地行政登记具有一定的公权力属性，但根本上是相关行政主管机关在当事人土地权利发生变动的意思表示的推动下对土地权利的确认或者记载，其本身并不创设土地权利。就本案争议而言，尽管相关行政主管机关在对潘现林、潘明堂的土地权利进行登记的过程中可能存在不规范、不严谨之处，但田雪亭与再审被申请人之间并无实质争议，究其根源，实质争议是再审申请人与潘现林之间关于案涉土地的权属争议，再审申请人提起本案行政争议只是案涉土地权属争议的表象。
对于再审申请人与潘现林之间的土地权属争议，法律规定了多种解决途径。其中就包括依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”、第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定申请人民政府处理。经查一审裁定所载，再审被申请人长葛市政府、长葛市国土资源局在一审诉讼中向一审法院提交了《确权申请书》《土地权属争议案件受理通知书》《关于提交答辩书和有关证据材料的通知》《土地权属争议案件申请书》和《土地权属争议案件授权委托书》。对于上述证据的真实性，再审申请人并无异议。经查上述证据所载，再审申请人已向再审被申请人长葛市政府提交土地权属争议确权申请，再审被申请人长葛市国土资源局于2015年5月8日收到该申请，该局于同年6月8日决定受理，并在决定受理的当日向潘现林作出《关于提交答辩书和有关证据材料的通知》。可见，再审申请人于2015年5月29日提起本案诉讼之前，已就其与潘现林之间的土地权属争议申请长葛市政府处理，且该争议其后已经依照《土地权属争议调查处理办法》的相关规定进入行政处理程序。依照《土地权属争议调查处理办法》第二十条第一项“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证”的规定，再审申请人与潘现林所持集体土地建设用地使用证都将在土地权属争议的行政处理中得到审查，双方所持集体土地建设用地使用证并不会对土地权属争议的行政处理造成障碍。
就再审申请人提起的本案诉讼而言，由于登记在潘明堂名下的集体土地建设用地使用证所载尺寸不明确，该证与潘明堂的个人建房用地清查登记表所载信息部分不符，且无地籍档案，难以证明其合法权益受到再审被申请人长葛市政府为潘现林颁证行为的不利影响或者不法侵害，其提起本案诉讼不符合法定起诉条件，原审法院裁定驳回起诉并无不当。对于实质解决再审申请人与潘现林之间的土地权属争议而言，再审申请人申请人民政府处理更为有效。即使再审申请人提起的本案诉讼被认定为符合法定起诉条件而进入实体审理，人民法院也只能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，对再审被申请人长葛市政府颁证行为的合法性进行审查，而不能解决土地权属问题。即使人民法院经实体审理之后撤销再审被申请人长葛市政府的颁证行为，也并不意味着再审申请人对案涉土地享有使用权，因为再审申请人的土地权利是由关于土地权利变动的基础民事法律关系所决定，而非由他人的土地权利登记所决定。可见，再审申请人依循因其申请而启动的行政处理程序才是解决其与潘现林之间土地权属争议的正当之道。同时，由于在行政处理程序中亦将对潘现林所持集体土地建设用地使用证作出审查，其效果将与再审申请人提起本案诉讼希望达到的目的基本相同，再审申请人坚持本案诉讼亦无实效性和必要性。如果再审申请人届时对再审被申请人长葛市政府关于土地权属争议作出的处理决定不服，可再行通过政复议、行政诉讼等法定途径寻求权利救济。
综上，田雪亭提出的再审申请理由不能成立，其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人田雪亭的再审申请。
审 判 长 王晓滨
审 判 员 李 涛
代理审判员 李纬华
二〇一七年二月二日
书 记 员 李林涛
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