镇江市不动产登记交易中心 曹利华
不动产统一登记之前，住建部门着手部署交易、登记分离，随后推出了楼盘表建设及管理措施，实现了以楼盘表代替房屋登记簿、以交易告知单代替权属证书的换代升级。当前强调的网签备案，更是住建部门搭建房屋交易生态系统的重要环节。
所谓生态系统，也叫生态链，是不同的群体扮演不同的角色，不同的角色之间存在互动和利益或价值的传递的一个环境。这样的生态系统如同自然环境中的食物链一样能够实现自循环和主动扩张。
在目前的房屋交易生态系统中，住建部门负责楼盘表的建设、运行和维护，交易当事人在平台网签，不动产登记、税务、金融、公积金等部门利用并反馈信息，住建部门以面积管理、预售许可、房源核验、合同备案、资金监管等手段推动系统的循环。
房屋交易生态系统以实现交易全流程监管为目的，淡化了交易行为与交易管理的边界冲突，本应具有强大的生命力，但实践中却遇到了阻力。本文旨在分析房屋交易生态系统的制度缺陷并试图以法律手段完善，从而推动房屋登记交易生态系统之建设和优化。
一、房屋交易生态系统与不动产统一登记的关系
按照住建部门的预期，不动产登记部门基于楼盘表办理房屋所有权首次登记，基于交易告知书办理转移登记，住建部门通过与不动产登记部门信息共享实现住建楼盘表与不动产登记簿的房屋信息同步。
（一） 楼盘表与不动产登记簿谁更权威？
广义的楼盘表，是非特定主体制定的对楼宇以及房屋单元的自然状况、权利状况等予以记录以便于相关主体实施管理的表格。狭义的楼盘表特指住建房管部门根据《房屋交易与产权管理工作导则》的规定，按照《房地产市场信息系统技术规范》等标准，按项目、楼幢和套(间)编制房屋唯一编码并进行层级管理的电子或纸质表格。因此住建部门管理的楼盘表（以下简称楼盘表）是房屋产权管理的基础和信息载体。
根据《物权法》规定，不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产物权归属、变动、变更以及权利限制信息，应以登记簿记载为准。即便登记簿信息可以向楼盘表实时推送共享，不过是从侧面强调了登记簿不可替代的法律地位。
（二）基于楼盘表的交易，安全性可有保障？
由于楼盘表并不具备登记簿的公信力和公示力，实践中楼盘表信息也未必与登记簿完全同步，登记簿记载的权利限制情形更全面，故以楼盘表为准核验房源是原则性错误，不能合理排除风险。
（三）“簿外建表”是否导致行政成本增加和资源浪费？
有观念认为，楼盘表在不动产首次登记之前便已建立，其形成时间和记载内容超过登记簿，故建设楼盘表是必要的。
按照物的编成主义，一宗土地、一个房屋基本单元分别设置相应的不动产登记簿簿页，并按照地理位置、宗地号或登记基本单元编号排列组装，故登记簿必然附有楼盘信息，亦即不动产单元信息，这个信息具有法定的公信力和公示力。办理首次登记之前，登记簿信息缺失的问题可以通过完善预告登记解决。故无论从经济性还是必要性考虑，都无需在簿外建表。
二、网签的作用与网签合同效力
网签，是交易当事人在网络交易平台上填写合同事项，提交（备案）打印后双方签约。在网络平台签约的合同称为网签合同。现在的网络交易平台，一般由住建部门建设并管理。
（一）网签的必要性
因当事人以网签的方式完成签约，管理部门可以高效便捷地收集相关数据信息，避免重复录入。其他部门也可以通过共享或授权及时方便地获取行使职权、履行职责所需要的数据信息。通过技术手段，网签还可以一定程度上避免一房多卖的情形发生。
（二）房屋买卖网签合同的效力
2019年4月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议做出决定，对《电子签名法》作出修改，删除了“当事人约定使用电子签名、数据电文的文书，不得仅因为其采用电子签名、数据电文的形式而否定其法律效力。”的条款不适用于“涉及土地、房屋等不动产权益转让的文书”的规定。《合同法》第十一条规定，书面形式是指合同书、信件和数据电文（包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件）等可以有形地表现所载内容的形式。
因此，因房屋买卖、抵押等不动产权益转让行为而签订电子合同、使用电子签名的法律障碍已不存在，网签的合法性毋庸置疑且将被重新定义，房屋买卖的电子介质合同将逐步取代传统的纸介质合同。
（三）网签的操作流程
一般来说，房屋买卖合同网签全流程包括房源核验、线上填写合同信息、上传合同内容、打印纸质文本、当事人签字、提交备案等程序。当事人需持身份证件及房屋权属证书申请房源核验（预售商品房免），获得授权后签订合同，申请备案则需提交权属证书、纸质合同、身份证件等，商品房买卖的当事人还需提交付款凭证（部分地区已实现网签提交即备案）。
由于电子签名在电子合同中的运用，一旦解决身份验证问题，则可凭电子合同及电子签名直接办理合同备案。
三、网签与备案的制度缺陷
尽管网签是必要的、网签合同是合法有效的，但相关部门对网签备案认可度依旧不高，这与网签备案的制度缺陷有关。
（一）网签合同并不具有超越其他介质合同的证据效力。
有观念认为，网签的实践结果具有排他性，即同一存量房在网签后，不能被同一卖方与其他买方网签，且该网签是通向过户登记的保障，就此而言，网签显然有保障买方实现债权的效力。（1）但事实上，网签合同的排他性只是基于技术手段而非法律属性。其次，虽然法律和道德都限制就同一标的物签订多份买卖合同，但客观上就同一标的物签订多份合同的案例累见不鲜，且多份合同都可能有效。当事人因合同纠纷诉讼，无论是合同的买受人是否不同，有效或能够履行的合同都未必是网签合同。第三，即使网签平台具有官方背景、网签信息公开，也不意味着网签合同或备案合同具有当然的公信力，买受人亦不可能因办理了网签备案而取得对抗他人的权利。而以网签合同作为过户的唯一依据显然与法无据，亦与“放管服”精神相冲突。
（二）网签及备案可能导致登记机构陷入被动
现行的网签平台以其官方背景为当事人提供了有限保证。但政府部门建设网签平台，既有法律风险，又存在政企不分、角色错位的嫌疑，给人以“既当裁判员又当运动员之感”。也正因如此，住建部门无法避免民事争议的波及，可能因此卷入行政诉讼，不动产登记机构的工作也可能受到影响。
按照住建部门设定的流程，网签完成后，交易部门在网上赋予合同备案编码，经上传备案后，系统自动标注房源交易状态，网签信息推送至不动产登记部门。收到信息的不动产登记部门将面临两种选择：记载入登记簿或不记载入登记簿。如记载入登记簿，则是否受理登记簿记载的权利人处分该不动产之申请成了难题；如不记载入登记簿，则可能因核准登记簿记载的权利人处分该不动产之申请而面临败诉风险。（2）
（三）网签备案一定程度上限制了权利人行使物权
房屋交易双方当事人办理网签备案后，住建部门出于保护交易安全、限制恶意炒作的考虑，轻易不撤销备案，除非双方当事人共同申请或经司法程序解除合同。
按照法律规定，如买受人怠于履行合同义务，出卖人有权按照合同约定行使合同解除权。《合同法》第九十四条对单方解除合同做了明确的规定，第九十六条还规定“合同自（一方当事人之）通知到达对方时解除”。故当合同一方当事人行使解除权并通知对方后，该合同解除，以该合同申请的备案自此无效，原权利人有权继续处分该房屋。
但实务中，房屋所有权人无法单方解除备案合同，更无法撤销备案并重新网签，除非其通过司法途径撤销备案。但在起诉至判决生效期间，其合法的处分权将受到限制。
同时，为防范风险，交易管理部门一般限制已抵押、有异议房屋办理网签。该做法客观上限制了权利人的处分权，也与法律规定有悖。
（四）备案行为有待规范
行政备案目前在我国尚未形成明确统一的法律概念，学界也尚未就行政备案形成明确统一的认识和理论。主流观念认为，与许可、审批、登记等不同，备案的本意为信息收集和资料备查，其不以产生特定法律效果为目的，不直接影响行政相对人的权益。（3）国家对许可、审批、登记有着明确的规定，对此类权力行使有着严苛的限制。为免受限制，实务中很多行政机构将备案异化，表现形式有借着备案之名行使许可、审批、登记之实，将备案与登记混为一谈，不认可非备案合同等等。此举既与法治建设有悖，更对相对人的权益构成了负面影响。
四、如何建设房屋登记交易生态系统及优化
鼓励相关单位投资建设房屋交易网络平台，按照预售许可方案销售，依据登记簿开展二手房源核验及销售服务，交易当事人使用平台签约、申请预告登记，交易部门备案，不动产登记部门登记，税务、金融、公积金、司法等部门利用并反馈信息，各部门通过不动产登记、面积管理、预售许可、房源核验、合同备案、资金监管等管理或服务推动系统循环运转。为确保系统良性循环，还需在以下方面明确或优化。
（一）不得给当事人增设超越法律法规的义务。房源核验时，不得强制申请人办理核验手续。但可在已核验房源加注醒目标签，引导当事人主动办理核验；通过不动产登记、交易一窗受理平台等软件与网签平台的对接提高公众对网签平台的认知度和使用率，进而促进网签合同在经济活动中的使用比重；采用事先告知、数据提取的方式实现网签提交即备案而不是要求窗口备案。
（二）厘清法律关系，各司其职。分离网签平台和备案系统，网签交给市场，备案交给住建；备案不负有审查的义务；网签合同不因备案而取得高于普通合同的证据力，也不具有超越债权凭证的公示力；不得因申请人提交非网签合同办理不动产登记、公积金、贷款等业务而拒绝其申请（预售商品房按规定应当备案的除外）；楼盘表不具有法律上的公信力，物权公示以登记簿为准；如无特别规定，赋予当事人签约自由、解除合同自由、撤销备案自由。
（三）健全平台管理制度。网络交易平台应按照标准规范建设，按照预售许可方案销售商品房，通过登记簿开展二手房源核验及销售服务，并按照不动产登记、交易管理的要求填报数据，实现与不动产登记和交易备案系统的对接。在二手房业务中，引导但不强制当事人办理房源核验或预告登记。
（四）建立信息披露机制。网络交易平台的二手房源在经与登记簿核验后标注 “未核验”、“已核验”及“已抵押”、“未抵押”等；按预告登记办理情况标注“已预告登记”、“未预告登记”；对已网签合同标注“已销售”。标注“已销售”的房源，在该合同未解除之前，不可进行其他网签。
（五）扩大预告登记范围，完善不动产登记簿信息。首先，强制要求房地产开发企业申请房屋所有权首次登记的预告登记。此举符合公众利益，也与连续登记的原则相符，更重要的是在首次登记前完善了不动产登记簿的在建建筑物信息，便于办理预查封、买受人的预购商品房预告登记等业务。其次，推广存量房买卖预告登记业务，解决签约到登记的空档期间所有权人物权与买受人债权的冲突。同时推广使用预告登记证明，以预告登记的准物权性质提高合同的证据力。在办理公积金、贷款等事项时，相关部门可通过信息共享获取不动产登记（含预告登记）的信息，防范申请人利用虚假交易欺骗管理部门、金融机构。
将房屋交易生态系统升级为房屋登记交易生态系统，在依法合规的前提下做好系统建设和优化，可以实现定分止争、保障交易安全的根本目的。
（1）参见常鹏翱《存量房买卖网签的法律效力》《当代法学》2017年第1期
（2）参见曹利华《存量房网签与房屋登记的冲突辨析》，《中国房地产》2015年第28期
（3）参见李平、王晓妹、高俊、袁海勇、孙洁《行政备案制度研究》，《政府法制研究》2017年第12期
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