高院判决：私家车车主通过网络平台接单搭载顺风车合乘乘客的行为不属于非法营运！道路运输管理机构无权对私...
前言：随着网约车的盛行，快车和顺风车导致的问题频发。如何将私人小客车合乘这一交通运输新业态与传统道路运输经营区分开来？本期推送案例为湖南省高级人民法院再审改判的一起涉网约顺风车行政案件，湖南省高级人民法院再审审理后撤销了一、二审判决，支持了私家车的合乘行为。本案明晰了顺风车合乘的法律“盲点”，对促进新型共享经济的健康发展具有重要意义。
曾某波与长沙市岳麓区交通运输局、长沙市岳麓区人民政府行政处罚及行政复议一案——私家车车主通过网络平台接单搭载顺风车合乘乘客并不属于《中华人民共和国道路运输条例》规定的“未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营”，道路运输管理机构无权对私家车车主进行处罚一审：湖南省长沙市岳麓区人民法院（2018）湘0104行初42号二审：湖南省长沙市中级人民法院（2018）湘04行终123号曾某波系湘Ｈ×××××小型汽车的车主，住址为湖南省沅江市。2017年5月17日，曾某波驾驶车辆（牌号为湘Ｈ×××××）通过滴滴平台接到一笔搭载顺风车的订单，订单显示出发地为茅草街，目的地为长沙市火车站。上午11时许，曾某波车辆行驶至长沙市岳麓区，长沙市岳麓区交通运输局执法人员将正在行驶途中等待红绿灯放行的曾某波车辆在路中拦截，扣押了曾某波车辆，并向曾某波出具了《公共客运管理行政强制决定书》、《行政处罚事前告知书》，拟作出罚款二万元的处罚决定。曾某波向长沙市岳麓区交通运输局申请举行听证，长沙市岳麓区交通运输局于2017年6月8日下午举行了行政处罚听证会，曾某波参加了该听证会。2017年6月20日，长沙市岳麓区交通运输局以长沙市交通行政执法局岳麓区分局的名义向曾某波作出了罚款二万元的《行政处罚决定书》（岳交处罚决定［2017］0711号）。曾某波不服该处罚决定，于2017年8月17日向长沙市交通运输局申请行政复议。长沙市交通运输局以长沙市交通行政执法局岳麓区分局适用《长沙市城市公共客运条例》对曾某波作出行政处罚决定适用法律依据错误为由，于2017年10月13日作出《行政复议决定书》，确认长沙市交通行政执法局岳麓区分局作出的《行政处罚决定书》（岳交处罚决定［2017］0711号）违法，并责令其重新作出处罚决定。2017年10月31日，长沙市岳麓区交通运输局再次向曾某波送达了《行政处罚事前告知书》，告知曾某波未取得道路运输经营许可证，擅自从事道路运输经营的行为违法，拟依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条的规定，对曾某波作出罚款三万元的行政处罚决定。并告知曾某波依法享有陈述、申辩及要求组织听证的权利，逾期未提出陈述、申辩及听证要求的，视为放弃上述权利。2017年11月7日，长沙市岳麓区交通运输局对曾某波作出《处罚决定书》，罚款二万元。曾某波不服长沙市岳麓区交通运输局作出的《处罚决定书》，于2017年12月4日向长沙市岳麓区人民政府申请行政复议。2018年1月30日，长沙市岳麓区人民政府向曾某波送达了《复议决定书》，决定维持长沙市岳麓区交通运输局所作的行政处罚决定。曾某波认为，长沙市岳麓区交通运输局的《处罚决定书》及长沙市岳麓区人民政府的《复议决定书》均违法，应予以撤销，故诉至法院。请求撤销岳麓区交通局作出的《处罚决定书》；请求撤销岳麓区政府作出的《复议决定书》。长沙市机构编制委员会于2013年10月25日印发《关于理顺城区公共客运执法体制等有关事项的通知》（长编委发［2013］50号），文件规定岳麓区交通运输局加挂“长沙市交通行政执法局岳麓区分局”的牌子，具备行政执法资格，查处长沙市岳麓区范围内城市公共客运市场的非法运营行为。滴滴平台的顺风车运营主体是北京运达无限科技有限公司。滴滴平台对顺风车车主收取5-10%的信息服务费，对于乘客不收费。行程的运费由滴滴平台推荐价格，由乘客向滴滴平台缴纳费用，如没有投诉等行为，滴滴平台在收取乘客的费用后将扣除车主应缴纳的信息服务费后将其他费用打入顺风车车主的账上。经查询滴滴平台的后台数据，确认：曾某波于2016年3月12日在滴滴顺风车平台注册为顺风车司机。截止2018年2月26日，曾某波共计从顺风车平台接单22次，获得收入1814.2元。其中，属于益阳市内运行路线的有4次，获得收入122.7元，属于跨区域运行路线的有18次（益阳到长沙有10次，长沙到益阳有8次），获得收入1691.5元。湖南省长沙市岳麓区人民法院经审理作出（2018）湘0104行初42号行政判决：驳回曾某波撤销长沙市岳麓区交通运输局作出的《行政处罚决定书》和长沙市岳麓区人民政府作出的《行政复议决定书》的诉讼请求。一审判决作出后，曾某波不服，提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判撤销长沙市岳麓区交通运输局作出的岳交罚决定[2017]0316号《岳麓区交通运输局行政处罚决定书》、撤销长沙市岳麓区人民政府作出的岳行复决[2018]001号《长沙市岳麓区人民政府行政复议决定书》。理由如下：1、一审判决认定事实错误，应当依法撤销。（1）行为性质认定错误。为什么违反不得跨区域的要求，就一定不是私人小客车合乘，而不能承认其是私人小客车合乘的情况下，按照违反跨区域的要求来处理。上诉人曾某波的行为符合私人小客车合乘定义特征。上诉人曾某波不以营利为目的，捎带合乘人的次数不多。曾某波在长沙市工作，回益阳老家捎带合乘人，不存在专门去接单的行为。滴滴平台违法不意味着曾某波违法。（2）行为主体认识错误。如果认定搭乘乘客的行为是营利行为，则营利行为的主体是平台，而非车主，且《长沙市私人小客车合乘管理规定》也没有就违反规定该如何处理作出明确规定。（3）被上诉人存在选择性执法的问题，是滥用职权的表现。应当处罚平台，而不是个人车主。2、一审判决适用法律错误。上诉人曾某波的行为不是道路旅客运输，不应适用《道路旅客运输及客运站管理规定》。3、一审法院认为处罚幅度合理是错误的。上诉人曾某波违法所得不超过200余元，2万元的罚款处罚幅度明显不合理。4、一审判决认为交通运输局的处罚程序合法是错误的。交通运输局的行为属于随意执法，未听取上诉人的陈述与申辩。湖南省长沙市中级人民法院经审理作出（2018）湘04行终123号行政判决：驳回上诉，维持原判。一、本案争议的焦点为长沙市岳麓区交通运输局作出的岳交罚决定〔2017〕0316号《岳麓区交通运输局行政处罚决定书》和长沙市岳麓区人民政府作出的岳行复决〔2018〕001号《长沙市岳麓区人民政府行政复议决定决定书》是否合法、合理。主要应从以下几方面考量：1、利用网络平台预约载客行为性质的认定；2、处罚对象是否正确；3、适用法律是否正确；4、处罚程序是否合法；5、处罚决定是否合理。（一）关于对曾某波利用网络平台预约载客行为的性质的认定《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》指出，私人小客车合乘（也称拼车、顺风车），是指不以盈利为目的，由合乘出行提供者通过互联网方式事先发布个人驾车出行信息，由出行线路相同的人选择乘坐合乘出行提供者的非营运小客车，分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。私人小客车合乘有利于缓解交通拥堵和减少空气污染，城市人民政府应鼓励并规范其发展，制定相应规定，明确合乘服务提供者、合乘者及合乘服务信息服务平台等三方的权利和义务。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十八条规定，私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，按城市人民政府有关规定执行。《长沙市私人小客车合乘管理规定》（长政办发〔2017〕16号）第二条规定，私人小客车合乘（也称拼车、顺风车），是指不以盈利为目的，由合乘出行提供者通过互联网方式事先发布个人驾车出行信息，由出行线路相同的人选择乘坐合乘出行提供者的非营运小客车，分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。本案中，对曾某波利用网络平台预约载客行为属于顺风车合乘还是非法营运，可从以下几个方面综合衡量：
1、关于再审申请人曾某波的涉案行为是否以盈利为目的。《长沙市私人小客车合乘管理规定》第八条规定，合乘出行分摊费用仅限于出行过程中的能耗成本和发生的路桥通行费用。合乘出行分摊费用由合乘出行提供者和合乘人按照人数平均分摊。合乘出行分摊费的计算，应当根据合乘出行提供者登记的车型、排量，参照工信部发布的车辆综合能耗，合乘人合乘的里程，计算能耗成本费用和路桥通行费，分摊到合乘出行提供者和每名合乘人，并在合乘平台上明示。本案再审申请人曾某波在滴滴平台注册成为顺风车车主，涉案行程系曾某波从滴滴平台接到的顺风车订单业务，滴滴平台根据其出行分摊费用计算规则，推荐该行程价格为240.4元。长沙市岳麓区交通运输局根据曾某波登记的车型、排量计算出曾某波涉案行程盈利161.7元，仅简单地以该车型油耗及合乘人合乘里程作为依据，此计算方法忽略了滴滴平台服务费、车龄、绕路及拥堵产生的油耗及实际产生的能耗等各项客观因素。《长沙市私人小客车合乘管理规定》第八条中所指“能耗成本”不应简单地理解为“油耗”，二者并非同一概念，能耗成本的计算应综合考虑多项合理因素，故其作出的曾某波涉案行程盈利161.7元的结论属于事实依据不足。且该行程价格由合乘平台根据既定的规则计算并明示，其金额多少并不由再审申请人曾某波决定收取。另外，从申请人注册为顺风车司机以来从事的运送乘客的次数及路线等情况看，申请人亦非以此为盈利手段。故对申请人曾某波的该载客行为不宜认定为以盈利为目的。《长沙市私人小客车合乘管理规定》第四条规定，本市私人小客车合乘出行服务范围限于本市行政区域内，合乘平台不得提供跨省市、跨区域的合乘信息服务。该条规定的立法意图在于规范合乘平台发布合乘信息的行为，即若合乘平台提供了跨省市、跨区域的合乘信息违反该规定的,责任归于合乘平台。此规定不能倒推得出若合乘出行范围跨省市、跨区域就不是私人小客车合乘的结论，岳麓区交通运输局以此规定得出的再审申请人曾某波载客行为不是私人小客车合乘欠缺逻辑性。《长沙市私人小客车合乘管理规定》第五条规定，合乘平台应当按照时间、线路基本相同的原则，为发布出行需求的合乘人提供信息查询或选择。本案再审申请人曾某波家住益阳，在长沙工作，从出行时间和路线看，其往返于回家和上班地点之间搭乘与其路线基本一致的乘客。申请人在滴滴顺风车平台注册为顺风车司机，通过滴滴平台接到本案中搭载顺风车的订单，与搭载出行线路大致相同的人共同分担出行成本，属于顺道搭乘乘客，符合私人小客车合乘的特征。故再审申请人搭载乘客的行为不以盈利为目的，由出行线路大致相同的人分摊部分出行成本，该行为应当认定为顺风车合乘。（二）关于岳麓区交通运输局作出的岳交罚决定〔2017〕0316号处罚决定书的处罚对象是否正确《长沙市私人小客车合乘管理规定》第六条规定，私人小客车合乘不属于道路运输经营行为……合乘平台应当提供合乘出行服务协议，合乘者响应后，需网签合乘出行服务协议，明确合乘出行提供者、合乘人和合乘软件运营商的权利、义务和责任。第十二条规定，合乘平台在本市开展合乘信息服务的，应向市道路运输管理机构备案，并将服务平台数据库接入市道路运输管理机构监管平台，按要求实时、完整地提供合乘数据。合乘数据包括合乘出行提供者的姓名、车牌号、车型、处罚时间、起讫地点、行使线路、合乘人的地点、合乘费用等。从平台、车主、乘客三者关系来看，车主和乘客均向平台发布出行信息，平台整合信息后进行匹配确定订单，平台向车主和乘客发布该信息，经车主和乘客确认后即达成协议。车主按平台的指示完成行程，乘客向平台支付费用，平台在扣除服务费后再向车主支付费用。在此关系中，车主是按照平台提示的行程接单，费用也不由车主决定而由平台计算。应认为与乘客建立搭乘服务关系的是平台而非车主，平台应承担承运人责任和相应社会责任。《长沙市私人小客车合乘管理规定》第四条也规定，合乘平台不得提供跨省市、跨区域的合乘服务信息。该条规定应理解为若平台违反该规定，提供了跨省市、跨区域的合乘服务信息，则平台应承担责任，而非车主承担责任。本案中岳麓区交通运输局以“工商部门依法组织对网约车平台公司进行登记与监管，依法查处网约车平台公司经营过程中的无照经营和不正当竞争等违法违规行为”为依据，认为自己无权对平台进行处罚属于适用法律错误。本案处罚的行为并非平台公司无照经营和不正当竞争之类的行为，而是违反交通运输相关法律法规规章的行为。故交通运输局仅对再审申请人进行处罚而未处罚真正的责任主体平台公司属于处罚对象错误。（三）关于岳麓区交通运输局作出的岳交罚决定〔2017〕0316号处罚决定适用法律是否正确如前所述，因岳麓区交通运输局主张以《长沙市私人小客车合乘管理规定》为依据倒推得出若合乘出行范围跨省市、跨区域就不是私人小客车合乘欠缺逻辑性，其结论不能成立，故原审法院认为再审申请人曾某波的行为不能适用《长沙市私人小客车合乘管理规定》的相关规定缺乏法律依据，适用法律错误。岳麓区交通运输局以《中华人民共和国道路运输条例》第十条、第六十三条为依据对再审申请人作出处罚，其适用该条款的前提是对申请人涉案行为的性质界定为“道路旅客运输经营”。《道路旅客运输及客运站管理规定》第三条明确了“道路旅客运输经营”的含义，即是指用客车运送旅客，为社会公众提供服务，具有商业性质的道路客运活动，包括班车（加班车）客运、包车客运、旅游客运。本案再审申请人搭载乘客的行为如前所述应认定为私人小客车合乘，不符合道路旅客运输经营行为的特征，不属于道路旅客运输经营的范畴。《长沙市私人小客车合乘管理规定》第六条也明确，私人小客车合乘不属于道路运输经营行为。故再审申请人曾某波的涉案行为不适用《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定。岳麓区交通运输局因对再审申请人曾某波的行为定性错误从而适用《中华人民共和国道路运输条例》相关规定进而作出处罚，适用法律错误。（四）关于岳麓区交通运输局作出的岳交罚决定〔2017〕0316号处罚决定的程序是否合法1、《中华人民共和国道路运输条例》第五十八条规定：道路运输管理机构的工作人员应当重点在道路运输及相关业务经营场所、客货集散地进行监督检查。道路运输管理机构的工作人员在公路路口进行监督检查时，不得随意拦截正常行驶的道路运输车辆。本案中，岳麓区交通运输局对申请人车辆进行检查的地点为距离汽车西站1.4公里处，再审申请人当时正在中间车道正常行驶即被岳麓区交通运输局工作人员拦截检查。岳麓区交通运输局工作人员该行为违反了《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定，属于执法程序违法。2、再审申请人在收到《行政处罚事前告知书》当日曾到岳麓区交通运输局进行陈述与申辩，该局工作人员以工作繁忙为由拒绝。后申请人多次电话联系该局工作人员欲进行陈述与申辩，仍遭拒绝。岳麓区交通运输局对申请人作出处罚决定前未听取申请人的陈述与申辩即作出处罚决定，违反了《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，其作出的处罚决定程序违法。（五）关于岳麓区交通运输局作出的岳交罚决定〔2017〕0316号处罚决定对曾某波罚款20000元，处罚是否适当《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。长沙市岳麓区交通运输局作出处罚时,既未充分考虑再审申请人曾某波利用滴滴平台公司从事顺风车业务的客观事实及其性质，也未全面综合考虑其行为的社会危害程度,将本案行政处罚所针对的违法行为及其后果全部归责于再审申请人，认定其盈利161.7元，对其处以2万元罚款，却未对平台公司作出任何处罚，属于对曾某波涉案行为的事实、性质、情节以及社会危害程度未予以正确、适当认定，对其的处罚幅度和数额与其行为性质、危害程度、涉案金额等不相当，该处罚明显不当。如前所述，本案申请人搭载乘客的行为宜认定为私人小客车合乘，故应适用《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》及《长沙市私人小客车合乘管理规定》。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十八条规定，私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，按城市人民政府有关规定执行。《长沙市私人小客车合乘管理规定》第四条规定，本市私人小客车合乘出行服务范围限于本市行政区域内，合乘平台不得提供跨省市、跨区域的合乘信息服务。第六条规定，合乘平台应当提供合乘出行服务协议，合乘者响应后，需网签合乘出行服务协议，明确合乘出行提供者、合乘人和合乘软件运营商的权利、义务和责任。第七条规定，私人小客车合乘不属于道路运输经营行为。第十一条规定，合乘平台在本市开展合乘信息服务的，应向市道路运输管理机构备案，并将服务平台数据库接入市道路运输管理机构监管平台，按要求实时、完整地提供合乘数据。合乘数据包括合乘出行提供者的姓名、车牌号、车型、处罚时间、起讫地点、行使线路、合乘人的地点、合乘费用等。从上述规定可以看出，对合乘信息负责的是合乘平台，并非车主，且《长沙市私人小客车合乘管理规定》未规定相应的处罚措施。根据行政处罚中“处罚法定”原则，不应对车主即本案再审申请人曾某波进行处罚。信赖保护原则为行政法中一项基本原则，意为人民基于对国家公权利行使结果的合理信赖而有所规划或举措，由此而产生的信赖保护利益应受保护。根据该原则，人民基于对政府行为信赖而做出的相关行为应当受到保护。《长沙市私人小客车合乘管理规定》第十一条规定，合乘平台在本市开展合乘信息服务的，应向市道路运输管理机构备案，并将服务平台数据接入市道路运输管理机构监管平台，按要求实时、完整地提供合乘数据。可见，滴滴平台提供的合乘数据受到政府部门的监管，车主按平台发布的信息（包括行程、收费实施载客行为）也是基于认为平台的该行为是受政府监管的行为，无需车主质疑和查证，再审申请人对平台发布信息不予以质疑正是因为对政府监管行为的信赖。再审申请人基于对政府行为的信赖而按照平台提供的信息从事的搭乘行为应受到法律保护。合理行政原则是指行政机关行使行政权力应当客观、适度、符合理性。该原则包括公平公正原则、考虑相关因素原则、比例原则。本案中，根据相关规定，对合乘信息负责的是合乘平台，并非车主，车主按照平台给出的信息完成服务，本案所涉合乘行为仅处罚车主而不处罚平台公司，有违公平公正原则。长沙市岳麓区交通运输局作出处罚时,既未充分考虑再审申请人曾某波利用滴滴平台公司从事顺风车业务的客观事实及其性质，也未全面综合考虑其行为的社会危害程度,将本案行政处罚所针对的违法行为及其后果全部归责于再审申请人曾某波，决定对其罚款20000元，不符合合理行政原则。《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》指出“私人小客车合乘有利于缓解交通拥堵和减少空气污染，城市人民政府应鼓励并规范其发展”。对于私人小客车合乘这一新型共享经济模式应与传统道路运输经营区分开来，对违反相关法律法规行为进行处罚时应明确责任主体，法无明文规定则不予处罚，处罚时应遵循处罚法定原则，如此方可规范和促进这一新型共享经济的健康发展。综上所述，本案再审申请人曾某波利用网络平台预约载客行为应认定为顺风车搭乘行为而并非非法营运行为，其行为不适用《道路运输条例》的相关规定。因提供合乘信息的主体为滴滴平台公司，违反相关合乘规定的后果不应由再审申请人承担。且长沙市岳麓区交通运输局作出行政处罚的程序违法。故长沙市岳麓区交通运输局认定事实不清，适用法律错误，程序违法，其作出的岳交罚决定〔2017〕0316号处罚决定应予撤销，长沙市岳麓区人民政府的《复议决定书》认定事实不清亦应予以撤销。原审法院认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。故作出（2020）湘行再8号行政判决：撤销一、二审行政判决，改判撤销长沙市岳麓区交通运输局作出的岳交罚决定〔2017〕0316号《岳麓区交通运输局行政处罚决定书》、撤销长沙市岳麓区人民政府作出的岳行复决〔2018〕001号《长沙市岳麓区人民政府行政复议决定决定书》。案例讨论：您认为本案中私家车车主曾某波通过网络平台接单搭载顺风车合乘乘客是否属于《中华人民共和国道路运输条例》规定的“未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营”？道路运输管理机构是否有权对私家车车主曾某波进行处罚？欢迎留言评论，说说您的观点和看法。
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