四、供应型政策工具
“供应，即政府通过财政预算提供商品和服务”。供应型政策工具是政府直接提供某项公共物品的政策目标实现方式。一般来说，政府直接提供的是非市场化的产品和服务，也就是私营组织不愿提供或者市场供给不效率的某些公共物品。供应型政策工具应用于城市功能疏解的典型形式是政府直接投资进行新城建设和开发。特大城市功能疏解的核心任务是将综合而集中的城市功能在郊区、卫星城、区域城市之间进行分解，所以中央将疏解北京非首都功能与推进京津冀协同发展作为一个整体计划来实施。世界范围内城市和区域发展有一个规律，即“核心极”城市往往有强劲的聚集吸纳能力，它吸纳周边地区资源以促进自身发展，但同时也限制了周边地区的发展，形成所谓“大树底下不长草”现象。因此，推动区域协调发展，提升周边地区产业和人口承接能力，就需要发挥政府建设的作用。
世界上许多国家在推进大城市疏解方面都有政府主导新城开发建设的案例。典型的如，英国于1946年由议会通过《新城法》，在离伦敦市中心50公里的范围内兴建8个卫星城，随着卫星城不断成长壮大，对伦敦的部分功能、缓解居住压力起到分担作用。韩国政府在1989年提出建设首都圈新城镇提案，在首尔市外围距首尔市中心20公里的首都圈地区建设5个新城，分别是坪村、山本、中洞、盆堂和一山。其中，一山被规划建设成为生态城市，盆堂被规划为首都圈中心商业区自立型新城市，其他三个则被规划为新城市中心，与首尔衔接形成区域多中心结构。我国城市政府也广泛存在通过新城开发吸引生产生活要素向新城聚集的动机和需求，比如一些城市政府为招商引资采取“筑巢引风”的策略，在城市新区兴建厂房、配套住宅等设施并免费或低价提供给企业使用。这些政府主导新城建设的作法都属于政府直接生产公共物品的方式，其所提供的公共物品主要集中于新城基础设施、住宅和公共服务设施以及公共服务供给体系的完善几个方面，从而为企业、组织和居民向新城迁移提供基础保障，同时也减少了核心城市与周边地区的比较优势，推动生产生活要素向外扩散，对人口和企业产生吸引作用。从这个方面来看，促进优势社会资源(比如教育、医疗)在区域间的均衡配置也是防止人口向特定城市和地区过度集中的重要途径。
与一般性的公共服务产品供给相比，政府主导新城建设往往需要大规模公共资源的支持。新公共管理和新公共服务理论不约而同地反对政府垄断公共物品的生产，强调多元供给，特别是市场和社会主体参与公共物品的生产与分配。这是一定道理的。首先，供应型政策工具在疏解城市功能方面的使用要着力解决财政负担过重的问题。随着经济发展，我国特大城市政府财力往往都比较雄厚。但无论是从优化财政绩效，还是促进经济社会协调可持续发展的角度，政府供应都不应该过分依赖财政投资。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，为公私伙伴关系(PPP模式)在城市开发建设中的运用打开了更广阔的空间。特大城市功能疏解也要善于利用这种工具，促进新功能区建设和城市空间布局的有序推进。其次，供应型政策工具需要解决需求导向不清的问题，如我国一些城市政府不顾客观条件限制和城市发展规律大规模举债动迁兴建城市新区，却长期不能聚集人口和企业人驻，形成“空城”、“鬼城”。这是在城市功能疏解时需尽力避免的现象。因此，供应型政策工具的使用必须和规制、市场化工具结合起来使用，促进形成生产生活要素向鼓励区域流动的疏导机制。
五、政治型政策工具
政治型政策工具在政策工具研究的理论谱系中并不多见，不过我国学界基于中国实际提出了政治动员、政府兜底等政治性的政策目标实现方式。以此为借鉴，我们将运用政治手段解决政策问题、实现政策目标的途径称为政治型政策工具。以城市功能疏解为目标的政策工具选择为什么要讨论政治型政策工具的问题？原因就在于当今世界城市发展不可避免地会受到政治因素的影响。在世界范围内，城市和区域发展呈现一种有趣现象，权力机关所在地往往在工业化、城市化进程中较早发展成为规模庞大的城市，比如法国的巴黎、英国的伦敦、日本的东京等等。在我国这种现象也表现明显，除北京作为首都是超大型城市外，其他直辖市、副省级城市、省会城市大多都是人口规模很大的区域中心城市，并且省会城市几乎都是省辖域内规模最大的城市(见表1)。
表1 2012年中国城市人口规模与行政级别之间的关系
数据来源：《中国城市建设统计年鉴(2012)》，其中对副省级和省会城市重合的分开计算。
这种现象说明权力及其运行方式对城市聚集增长有十分重要的影响，归纳其作用机理大致包括几个方面：其一，权力机关所在地往往代表国家或地区形象，较易成为政府优先扶持发展的对象；其二，政治行政活动本身与其他经济社会活动有依附关系，带动周边产业和人口向权力机关所在地聚集；其三，现代社会中政府掌握大量资源，许多社会资源的分配，比如福利安排都在政府机构所在地发生；其四，靠近权力中心的地区更容易从政府分配政策中获益。由此，通过政治吸纳实现资源在社会和空间中的配置就成为公共政策实施可以借助的工具。那么，推进特大城市功能疏解就有必要从优化政治型政策工具的角度考虑。
第一，重组城市政治行政职能。有学者认为集权体制不可能有效控制大城市人口迁移增长，“从一个国家层面来看，集权体制将使社会资源的配置更加集中，在空间上主要表现为两个层次：第一个层次是使社会资源更加向城市特别是大城市集中。如我国尽管北京、上海、广州人口规模都已很大、很拥挤，但奥运会仍然安排在北京，世博会，迪斯尼仍然安排在上海，亚运会仍安排在广州。第二个层次是大城市内部，使社会资源更加向政府机构所在地区或CBD地区集中。如优质的教育资源、医疗资源及社会福利设等，几乎都集中大城市中心地区”。这从一个侧面反映出剥离权力活动对城市发展的影响具有现实意义。以美国为例，由于历史原因，华盛顿作为美国首府由国会直接管辖，而市政府只负责维护城市日常运营，因而华盛顿作为全国政治中心的经济地位却并不突出，常住人口规模也比较小。当然，这种体制的形成有其特定轨迹，并一定适合中国实际。但避免城市的政治行政功能与经济、社会功能高度叠加是疏解城市规模的重要方面。从其他国家经验来看，伦敦市政府带头搬迁到卫星城，不仅对引导大企业向外疏散起到示范作用，也促进城市政治行政职能的分离。在我国，北京当前正在推进行政副中心建设，为其他特大城市调控城市规模提供了参考。总体来看，从我国城市发展实际出发，推广行政专区制有其特殊意义，这是矫正权力作用下城市体系失衡的重要途径。
第二，推广政府间协议。政府间协议是区域主义发展中形成的一种政策工具。通过政府间协议，“服务责任在不同行政区域间重新配置和调整，目的在于更好地解决地区性问题并应付日益上升的成本”。特大城市功能疏解在我国已普遍超出单个城市政府的管辖范围，需要在城市群范围内进行调节，势必要求加强政府间合作。但是，从我国特大城市的空间分布来看，中心城市与周边城市往往处于不对等的政治地位。有学者指出，“北京市具有中央政府赋予的高级别政治地位，不仅使其在京津冀合作中占据主导地位，而且导致京津冀三地地位不平等，区域合作难以进行。”“因此，在疏解北京的非首都功能过程中，无论最后选择何种模式对北京的现有经济结构进行调整，应该以实现在京津冀地区建立密切双向联系为目的”。这种格局同样也存在于省会城市与周边地级市的关系之中。通过引入政府间协议，消除区域城市政府间在功能分解、产业转移、基础设施建设等方面的协同障碍，有利于促进契约型合作基础上的功能疏解。相比于传统的政治动员、政治安排等途径，政府间协议的广泛应用将有利于创造平等的、协商的、互惠的区域合作发展环境。
六、结论与展望
城市功能疏解不仅是个规划问题，更是个公共治理问题，原因就在于城市功能的表达是政府干预、市场选择和社会行动共同作用的结果。在市场经济条件下，特大城市功能疏解能否有效推进并长期保持关键是能否形成各类空间要素在城市和区域间合理流动的体制机制。为此，需要优化组合多元政策工具：一是在坚持有效规制的基础上，更广泛的引入市场化和社会化政策工具，形成人口和资本向不同城市和区域理性聚集的引力。二是政府主导的城市功能定位应更多地发挥公共服务供应手段对区域协调发展的调控作用。三是重视政治型政策工具的使用，着力理顺影响城市功能疏解的政治行政体制。以政策工具为线索分析城市功能疏解问题的启示是，城市是一个复杂巨系统，城市内外部经济、社会、政治和空间要素相互牵连、相互作用，城市发展本质上是政府、市场和社会共同作用下空间的生产和再生产过程。因而，城市治理更应该被理解为一种“过程治理”。“治理在城市情景中表现为重要行动者和资源承载体协调他们的行动和资源配置以追求共同目标的过程和机制”。发现城市要素的内在关联，揭示城市运行的内生机理，遵循城市发展规律，构建和完善城市政治行政结构与过程，是开展城市治理的基础，也构成城市治理研究的核心任务。
（作者:刘兆鑫）
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