2.08
星期三
“以人民为中心”的发展理念要求地区发展政策所追求的公平应该是人均意义上的公平，即地区间实际人均收入或者生活水平的趋同。
中国在2003年之后强化了地区发展政策的力度。地区发展政策已成为中国构建区域经济格局和支持欠发达地区发展的主要政策手段，然而其背后的理论逻辑却缺乏系统的梳理。本文梳理了地区发展政策成败的经济学逻辑，并从局部均衡效应和一般均衡效应两个角度指出评估地区发展政策成败不仅需要更为全面和严谨地考虑其对政策目的地的影响，还应考虑其对其他地区的影响以及对整体经济效率的作用。此外，本文也从更为广泛的视角分析了地区发展政策的公平含义，指出地区发展政策并不能作为促进人均意义上的公平的主要手段。基于以上分析，本文指出，在发展中促进相对平衡的地区发展政策应在全国和地区层面进一步利用集聚经济效应的同时，通过促进人口流动和精准帮扶缺乏流动性的人群来促进人均意义上的相对平衡。
关键词：地区发展政策 集聚经济 区域平衡
作者简介：向宽虎系上海大学经济学院讲师；陆铭（通讯作者）系上海交通大学安泰经济与管理学院教授。
全文请见：向宽虎、陆铭：“在发展中促进相对平衡：对中国地区发展政策的思考”，《国际经济评论》，2022年第5期，第77~92页.
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地区发展政策的动机与成因
中国作为一个大国，国家内部的平衡发展始终是一个不得不考虑的问题。中华人民共和国成立后到改革开放之前，地区间收入差距并不突出。而从20世纪90年代中后期开始，沿海地区的高速发展使得地区间收入差距加剧扩大，中央政府面临平衡区域发展的压力。然而，民众和政府官员一直有一个观念上的误区，即混淆了总量平衡和人均平衡。从以人为本的发展理念上讲，区域平衡发展的目标应该是人均意义上的平衡。但在2003年之前，由于传统农业社会“安土重迁”传统，以及户籍制度留下的观念烙印，人们的观念是，人的发展很大程度上依托于其户籍地，通过人口自由流动促进人均意义上的地区平衡，远没有成为社会各界共识。此时，实现区域平衡发展只有通过经济总量的平衡这一看法则成了社会主流观点，成为总量平衡的区域战略的观念基础。
总量平衡的区域发展战略与欠发达地区地方政府的目标是相容的。在中国的政治体制下，地方政府有着做大本地经济总量的动机。然而欠发达地区经济发展之滞后，主要原因在于其发展外向型经济的区位劣势，投资驱动经济增长成了很多地方的选择。此时，中央政府引导资源向欠发达地区流动，正好符合了欠发达地区的需求。
与此同时，人口流动带来的收益和成本的不对称性，使得无论发达地区还是欠发达地区都没有自发促进人口流动的动机。在发达地区，人口流入带来了产业发展和税收增加，同时通过集聚效应提高了劳动生产率，但这些好处是被当地的常住人口乃至全国层面所共享，而其带来的公共服务和城市管理的成本却是由当地承担。在欠发达地区，由于就业创造能力有限，劳动力的流出并不会对产业的发展造成太大的影响，但会造成农村地区衰落，同时会影响和户籍人口规模挂钩的各类财政资源。这使得欠发达地区也没有动机鼓励户籍人口迁出。于是，流动人口要额外承担一部分在城市居住和生活的成本，形成人口流动的阻力。
总体而言，观念上对总量平衡的追求，总量平衡的政治经济学合理性，以及人口流动过程中成本和收益的不对称性对劳动力流动的阻碍，使得中国在2000年以后采取了几大地区发展战略来推动落后地区发展，并在2003年前后形成重要的政策拐点，期望以此达到地区间总量意义上的地区平衡。
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地区发展政策成败的经济学逻辑
仅从经济理论角度而言，在判断一项政策是否应该推行时，经济学分析需要从两个角度去考虑。首先，是否有通过市场化的方式达到同样目标的可能？福利经济学第一定理指出，在完全竞争、没有外部性、没有交易成本、完全信息且不存在规模经济的情形下，没有政府干预的市场均衡才是帕累托最优的，此时政府干预资源配置既不必要且有损效率。因此，我们需要判断，现实中出现低效率或者不公平问题时，其原因究竟是市场失灵还是存在制度扭曲？其次，当需要偏向性政策进行干预时，地区发展政策是否比直接以处于弱势地位的人群为目标的政策更好？而两种政策的相对优劣取决于人口不流动的来源及空间外部性。
（一）人口流动不充分和公平动机
当欠发达地区的居民由于一些非制度因素不能自由流出时，出于公平的考虑，运用地区发展政策促进这些地区的发展有一定的必要性。国际文献中，有三类比较典型的因素导致人口流动不充分。首先是居住区分割。在很多国家，少数族裔、移民以及其他一些处在不利地位的人聚居在一起是一个普遍的现象，而他们聚居的地方，往往就业机会也较少。并且，弱势群体的聚居有可能是一个持续性的现象。其次是社会网络效应。劳动力市场上，一些居民会通过社会网络向其他劳动者传递就业岗位的信息，或者向潜在雇主传递劳动者的信息，从而减少搜寻的成本并提升就业。而社会网络中联系的强弱也和距离相关。因此，社会网络效应会成为城市内居住区分割的原因和城市间劳动力流动的阻碍。第三是其他一些历史和文化因素。例如在印度的种姓制度和中国的户籍制度带来的观念烙印，以及恋土情结和熟人社会等传统文化可能会造成人口缺乏流动性。
这些因素造成的人口流动不充分，会导致在经济集聚过程中，一部分流动性较弱的人群由于其所在地区经济发展相对落后，而在经济上处于不利地位。此时，运用地区发展政策来实现社会公平，是非常必要的。但是，需要再次强调的是，在经济持续发展和观念不断转变的背景下，在中国当前阶段，促进人口流动和市民化比地区发展政策更符合经济社会发展的需要。
（二）集聚效应与效率提升
经济活动在少数地区集聚，可能通过分享、匹配和学习三个机制对生产率起到正向作用。一些学者也将集聚带来的好处归结为高密度的市场带来的各种正向效应，包括劳动力集聚带来的高效率匹配和低劳动成本，以及中间品集聚带来的低搜寻成本等等。集聚带来的正外部性会使得市场自发作用的结果是经济集聚水平偏低，而通过区域发展政策补贴正外部性的行为有助于强化集聚，提升局部和整体经济效率。
在实践中，促进特定产业向特定地区集中的政策，是地区发展政策中的一类典型。这是由于集聚效应更容易发生在同一产业内部。而另一类典型的地区发展政策，例如促进人才集聚和教育发展的政策则利用了人力资本的外部性。
（三）地区发展政策的区位选择
无论是从公平的角度还是从效率的角度来看，地区发展政策要取得成功，一个必要条件是能够成功地吸引生产要素流动到政策目的地，并形成一定的集聚效应以留住这些要素。然而，一些地区经济发展之所以滞后，是由于其所在的地理区位使其在全球和国内的分工体系内处于相对劣势。例如在中国，远离港口、远离区域性中心城市的地区发展相对滞后。试图通过地区发展政策逆转地理区位的作用而将生产要素从其他地区吸引过来，是比较困难的。这也是权衡两类政策的关键考量之一。
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全面评估地区发展政策对地区发展
和国家发展的作用
要全面评估地区发展政策的作用，需要同时考虑局部均衡和一般均衡两个层面的政策效应。
（一）局部均衡效应
从局部均衡层面来说，对地区发展政策的评估需要同时考虑收益和成本。从收益方面来看，不同初衷的地区发展政策制定者可能会偏向于政策目的地的就业创造、收入提升、贫困减少、经济增长等目标中的一个或者几个方面。与此同时，政策的实施并不是没有成本的。地区发展政策评估首先要回答的问题，即是综合考虑收益和成本之后，政策总体而言是否成功，而成功的底线要求是政策的综合收益要大于其财政成本。
除了政策成本的核算存在困难之外，地区发展政策评估更为重要的难点在于政策效果的准确归因。准确归因的核心问题在于四个方面。首先，即使没有政策的干预，政策目的地的就业、收入、经济增长等也会因为经济规律的作用或其他因素的影响而发生变化。其次，地区发展政策的目标地区选择往往不是随机的，或者说被选中的地方和其他地方本来就不一样。第三，从实践层面来看，地区发展政策所关注的欠发达地区往往同时受到多项政策的影响，此时单独剥离其中某项政策的作用将会非常困难，而将所有政策混在一起考虑时，又会面临更为复杂的成本核算的难题。第四，有效的地区发展政策本身会导致要素的空间流动，而这种要素流动也会干扰政策效果的归因。
另外，从时间维度来看，政策目的地能否在补贴取消后仍能维持比政策干预之前更好的经济结果，也是评估地区发展政策的重要标准。当地区发展政策的效果需要依靠持续的补贴才能维持时，运用渐进式改革的手段促进人口流出反而会成为总体成本更低且效果更好的选择。
（二）一般均衡效应
地区发展政策的一般均衡效应一般来说包含两个层次：一是政策对目的地之外其他地区的溢出效应，二是政策对全国层面资源配置效率的影响。
溢出效应可能包含正反两个方面。地区发展政策周边原本与政策目的地经济联系比较紧密的地区可能会受到正向的溢出。同时，地区发展政策也会对其他地区产生负向的溢出效应。人口和经济活动流入地区发展政策的目的地，也同时意味着其他地区的人口和经济活动的流出，或者是潜在的经济发展机会的丧失。
从配置效率角度来看，地区发展政策应该促进资源流向那些效率更高，且集聚提升效率的作用更强的地方。然而现实中，地区发展政策往往针对的是那些经济欠发达的地区，这些地区的效率本来就相对低下，并且地区发展政策带来的经济总量提升并没有改善效率。例如在中国，2003-2006年的开发区清理整顿中，中央政府更倾向于保留内陆省份的开发区，而这些地区的开发区对提升企业效率的作用相对更弱。
由于存在一般均衡效应，中央政府在地区发展中需要发挥更大的作用，中央政府基于全国层面的考虑对地区发展政策实施统一的规划，并协调地区间的利益分配关系是至关重要的。
（三）地区发展政策效果的实证证据
由于各国的政策实践中，地区发展政策的类型和具体手段非常多样化，同时政策实施的制度背景差异也很大，政策实施的结果也存在较大差异。从局部均衡的视角来看，一些文献发现地区发展政策对政策目的地的就业、收入、营商环境、生活质量等有正向的影响，但实证文献也发现另外一些地区发展政策对这些指标并没有显著影响。此外，对于某些特定的政策，政策实施的成本能够准确核算，从而能够对政策进行成本收益分析。同时，一些研究也关注了政策取消后原政策目的地的发展趋势，他们发现，TVA（美国田纳西河流域管理局）项目的目标地区在补贴取消后，制造业的优势仍能持续，但农业的优势迅速下降。近年来，一些学者也用地区发展政策的逻辑来研究中国开发区的作用。主要的发现是，在城市或县域层面，开发区的设立有利于提高当地的经济增长、出口和工业产出规模等总量和增长指标，但在开发区对技术进步和效率的作用上，文献仍存在争议。
然而，运用数据直接评估政策的一般均衡效应的研究却比较少见。方敏等（2022）运用中国的数据分析了2003年之后偏向于内陆地区的土地指标分配的一般均衡效应，发现这种分配倾向同时降低了沿海地区和内陆地区的居民收入。陈斌开等（2020）间接考虑了地区发展政策的一般均衡效应，他们发现中国沿海地区的开发区能够显著提高企业效率，但内陆地区的开发区对企业效率却没有显著影响，这种开发区作用的地理异质性意味着开发区分布的内陆偏向会造成总体资源配置效率的扭曲。
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地区发展政策中的公平问题
除了地区间人均收入差距的缩小之外，全面地看待地区发展政策对公平的影响，这至少还要考虑其他三个方面的问题。
首先，通过地区间总量经济的平衡来实现公平和“以人民为中心”的发展理念意义上的公平之间并不一致。“以人民为中心”的发展理念要求地区发展政策所追求的公平应该是人均意义上的公平，即地区间实际人均收入或者生活水平的趋同。而追求总量平衡的地区发展政策反而在鼓励低收入人群留在经济发展滞后的地区。因此，地区发展政策并不能作为解决地区间公平问题的主要手段，而只能作为人口流动障碍难以打破时的权宜之计。
其次，在户籍制度和公共服务均等化改革不断推进的条件下，不当的地区发展政策反而会阻碍流动人口市民化。庞大的外出务工人群的市民化问题是当前及未来一段时间中国最大的公平问题，但偏向于落后地区的地区发展政策可能会阻碍市民化。一个机制是，农民工对老家的偏好，会被针对其老家的各种扶持政策所强化，进而降低其市民化的意愿。一旦这种观念上的变化转化为真实的行为决策，例如本来在流入地和老家间摇摆的群体选择在老家建房或者购房，这部分群体市民化的潜力将会被大大削弱。
第三，地区发展政策在降低区域间发展差距的同时，可能会加大政策目的地内部的分化。例如美国得克萨斯州的企业园区政策虽然总体上提高了当地居民的就业，减少了企业的空岗率，但对黑人就业占比的影响却是负的，也并没有提升贫困线以下人群的就业概率。 此外，成功的地区发展政策可能带来人口流入，但当这些地区的住房供给弹性较低时，人口流入会导致房价和其他生活成本的上升。此时，有房者由于房产升值处境进一步改善，而无房者由于生活成本上升处境反而恶化。此外，欠发达地区的社会治理总体而言也相对落后，来自上级政府的政策支持所带来的利益很容易流入当地精英的手中。
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构建在发展中促进相对平衡的
地区发展政策体系
综上，在发展中促进相对平衡的地区发展政策应遵循四个原则。首先，在地区发展政策目的地的选择上，要充分考虑全国层面的集聚经济效应，以提高经济效率。这要求在政策上进一步促进经济集聚，对发达地区进行“松绑”。具体而言，要加速推动户籍制度改革和公共服务均等化，同时新增建设用地指标的配置要和人口流动的方向一致，以缓解人口流入地土地供给不足的问题。其次，在地区内部，按照各区域的人口流动状况实施差异化的政策。在欠发达地区，要提高区域性大城市的集聚和辐射的功能，而其他人口流出的地区要进行减量规划，以恢复生态并减少资源浪费。在发达地区，人口集聚的城市地区要放松制度和规划约束，但农村地区和小城镇也要防止其盲目扩张。第三，在全国层面和区域内部促进集聚的同时，要进一步促进人口流动并强化精准帮扶。在促进人口流动方面，一方面要通过流入地城市公共服务均等化等手段，降低流动人口市民化的成本；另一方面，要减少不符合区域动态比较优势的地区性政策。而对于那些不愿流动或者难以流动的人群，要更多地采用精准帮扶政策。第四，对边疆地区、生态修复重点区域以及民俗文化保护等特殊区域，中央要给予足够的财政支持。
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