徐林：中美绿色基金董事长、原国家发改委发展规划司司长、城市和小城镇改革中心主任
中国是一个人口众多、民族多样、文化多元、区域自然条件差异较大的大国，周边国家较多、地缘政治复杂，这毫无疑问会增加我国区域经济治理的政治经济和制度机制复杂性。我国改革开放以来持续高速增长的实践证明，统一市场条件下市场化改革推进的要素自由流动，全方位对外开放拓展的贸易投资和产业空间，强化转移支付力度推进的基本公共服务均等化，高铁高速公路和信息基础设施网络向内陆和乡村地区渗透，国家区域发展总体战略、重点区域战略、城市化战略、主体功能区战略的相互融合，以及中国特色的脱贫和对口帮扶制度机制等，对区域协调发展都起到了积极作用。
但作为一个单一制中央集权国家，我们在强调国家事务的集中统一领导时，绝不应该忽视中央与地方合理分权、充分调动各级地方积极性、实事求是地适应地方差异的作用。让地方政府有更多的立法权、资源配置权和地方政策制定权，在统一规则基础上鼓励地方之间的发展竞争，这也是中国四十多年来高速增长的成功经验。
区域规划是一个国家从事区域经济治理的重要手段之一，是政府对特定空间范围的经济社会发展做出的预测、安排和部署，涉及发展目标、发展重点、基础设施、重大项目、空间结构、发展环境、发展机制、政策导向等方方面面。
中国第一部经国务院正式批复并发布的区域规划是1993年6月29日国务院办公厅原则上同意国家计委牵头研究制定的《西南和华南部分省区区域规划纲要》，并以国发〔1993〕56号文印发的《国务院批转国家计委关于西南和华南部分省区区域规划纲要的通知》。该《规划纲要》的规划期限至2005年，包括四部分主要内容：一是区域经济发展及对外开放的指导方针和原则，二是联合发展的重点产业，三是联合开发的重点地区，四是联合开发和对外开放的重大政策措施。
这部规划是1991年在国务院分管副总理兼国家计委主任直接领导并参与下启动研究编制的，历时近两年时间完成。在规划编制过程中，国家计委作为牵头部门，组织了财政部、外经贸部、交通部、铁道部、国土资源部等十几个部门，以及四川、云南、贵州、广西、广东、海南等地方政府参与规划研究和编制工作。1992年4月，国务院分管领导亲自带队，率领国务院十几个部门和相关地方政府领导专门赴广西北海市进行了调研并召开了规划编制座谈会。
《规划纲要》作为中国改革开放后国务院批复颁布的第一个跨省区区域规划，从实施成果和规划目标的差异看，多少可以说是不太成功的。北海这座美丽的海滨城市也并没有像当年规划描述的那样在港口功能、产业兴起、城市发展、国际旅游等方面实现目标，其中的原因当然也比较复杂。《规划纲要》作为改革开放后国务院批复的第一个区域规划，毫无疑问在中国区域规划和政策实践中具有里程碑意义。后来，大大小小、各有主题的区域规划陆续编制出台，覆盖范围涉及跨省区规划、针对特定省特定主题的规划、省内某地区的规划，也包括大大小小的城市群规划、都市圈规划和国家级新区规划。区域规划作为中央政府进行区域经济治理的工具，已经得到了普遍使用，甚至是一定程度的竞争性泛用，也相应导致区域规划和政策日渐碎片化。十八大以后，中央政府更加重视区域间协调联动发展，注重沿大江大河、陆路交通干线的牵引作用，注重统一市场制度下的要素高效流动配置。同时，还提出要缩小区域政策单元，完善区域政策，提高区域政策的精准性。如何使区域规划和政策更好地发挥作用，是未来值得深入思考和探索的话题。
如何看待并评估区域发展差距，是区域政策制定和决策的关键问题和基本前提，也是检验区域规划和政策实施效果的重要方面。围绕改革开放后我国区域发展战略、规划、政策的实施及其效果，我们总体上可以得到以下结论：
第一，统一市场基础上的要素自由流动有利于促进城乡之间和地区之间要素报酬均等化。市场化改革后的要素自由流动和城市化战略的实施，在真正意义上促进了城乡和区域之间的协调发展。近3亿农民和近1亿城市间流动就业的城市居民的自由流动，对提高劳动力资源配置效率，促进城乡区域协调发展起到了主要作用。
第二，让条件更好的地区先发展起来，吸纳落后地区劳动力转移就业，实行转移支付制度和对口支援帮扶制度在带动帮扶落后地区发展方面是有效的。
第三，中央政府通过调整区域发展战略，利用公共资源，强化并改进落后地区的发展条件，对促进落后地区加快发展是有效的。
第四，中央对地方财政转移支付规模不断扩大，对落后地区的调节扶持作用加强，有利于促进基本公共服务均等化。
第五，过多的区域规划和区域政策在一定程度上导致总体区域战略缺乏重点，区域政策逐渐碎片化，也在一定程度上弱化了区域政策的功能，使区域规划和政策成为地方政府相互攀比竞争的工具，导致国家区域战略、区域规划和区域政策的系统性和严肃性受到损害。
如何构建区域协调发展新机制？二十大报告进一步提出要深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。实现上述区域协调发展的目标和要求，更加需要注重并优化制度和机制设计：
1. 加快完善全国统一的社会主义市场经济的基础制度。
在全国范围内包括劳动力在内的生产要素、产品和服务的自由流动，有利于按照市场效率优化区域布局、产业分工和实现规模经济，有利于促进区域协调发展。在此基础上，还需要辅以全国统一的社会保障政策，更加完善的财政转移支付制度，提高均衡性转移支付在转移支付中的比例，缩小地区间人均财政支出水平的差距，将区域外溢性较强的公共服务支出责任更多上升为中央财政或中央地方共享责任，以维护基本公共服务和公共福利在全国范围内的均等。包括促进区域和城乡之间在基本养老、基本医疗、义务教育等社会保障的统筹层次及均等化。为了实现共同富裕新目标，政府值得在这些公共服务领域配置更多的公共资源，而不是用更多的公共资源在经济领域进行各类低效的投资和补贴。国际比较或许可以使我们更好地理解市场机制对缩小区域差距的基础性作用。作为一个单一制的中央集权国家，我国以人均GDP衡量的区域发展差距不仅大于美国这样的联邦制市场经济国家，更大于德国这样的欧洲社会市场经济国家。这种差异本身或许就有值得检讨的制度原因，需要认真对待并予以改革。我们不能在市场体制尚未真正形成，市场机制功能还未得到发挥的情况下，就缺乏实证地认为是市场机制导致了差距扩大，从而要强化政府干预。
从中国的实际看，真正有利于促进区域协调发展的首先是市场机制，因为有效的市场机制会允许各类要素自由流动，并产生要素报酬均等化的趋同效应。而我国与欧美国家相比，最大的制度差异就是城乡和区域分割的户籍制度，以及基于户籍制度的歧视性福利分配制度，这一制度制约了人口的自由流动和公共服务的均等配置。因此，好的基础性区域协调和区域治理机制应该基于统一市场下的要素自由流动和要素高效聚集机制，做顺势而为的引导而不是逆势而为的干预。逆势而为的行政干预导致的资源配置扭曲不仅会降低资源配置效率，还可能对区域和城市的发展产生意想不到的负面影响，应该尽可能避免。
2.以城市群和都市圈为主体，推进区域协调发展新格局。
一般认为，城乡居民收入相对差距收缩到1.5倍左右时，城乡之间要素单向流动的局面才会稳定下来。根据现状和趋势预测，我国未来城市化率将达到80%以上，主要城镇人口将分布在19个城市群和部分以省会城市为中心的都市圈地区。城市群和都市圈之所以会成为城市化的空间主体形态，是由产业聚集、分工配套、产业生态、规模效益等导致的，也是城市化高质量发展的重要内容。考虑到城市群已有的人口和经济占比，如果做好城市群和都市圈空间范围内的协调发展，国家区域协调发展的大格局就能形成。在城市群和都市圈的发展过程中，要特别注重沿海湾区经济和湾区城市群的发展，这是世界各国区域经济竞争力的重要空间载体。在原有粤港澳大湾区、长三角城市群（空间上表现为杭州湾大湾区）的基础上，鉴于当前南北经济差距不断扩大的趋势，中央政府应有计划地实施渤海湾大湾区开发开放战略，这一地区具有京津冀城市群、辽宁沿海地区城市群、山东半岛城市群，核心城市在湾区的空间分布比较均匀，经济总量达到全国的21%，是中国北方地区创新要素分布最密集、工业基础最好、基础设施网络最发达、开放条件最好的地区。如果在这一地区结合东北亚自由贸易区建设实施深度对外开放，将是缩小国内南北发展差距最值得发力并最有可能取得成功的地区，具有缩小区域差距特别是南北差距的全局性战略意义，值得中央政府认真对待并予以前瞻性谋划，作为国家战略持之以恒并加以优先发展。
长江中游城市群和成渝城市群，目前其与发达城市群的差距是产业密度、人口密度、商业密度和城市密度还不够，相互协作的产业和城市集群尚未发展到位。发展的重点是进一步壮大重庆都市圈、成都都市圈、武汉都市圈、长株潭都市圈和昌九都市圈的经济基础和辐射功能，最终发挥各自在相应城市群中的核心引领和辐射功能。
3. 合理划分各级政府在区域规划和政策制定实施中的事权，进一步规范区域规划编制和实施程序。
应该明确区域规划的事权划分，中央政府只负责需要进行跨省区协调的跨省区区域规划和政策的制定和实施，以及涉及少数民族地区、边疆特殊困难地区、承担特殊国家功能地区的区域性扶持政策，因为这些地区承担的戍边等特殊国家功能，需要中央政府予以特殊对待和支持。省区市内的区域事物原则上应该由省级政府自行负责，规划中涉及需要中央政府认可的重大基础设施网络和重大项目布局等议题，可在规划编制过程中征求中央政府或相关部门的同意。在此基础上，要加强对区域规划和区域政策制定和实施的规范性和实效性评估。这是因为区域规划的编制和实施具有更多的复杂性，规划编制的发起、规划覆盖范围、规划编制的必要性等，都需要通过必要程序进行科学合理的论证，以确保规划实施的可行性和有效性。
过去一些区域规划之所以没有取得太好的成效，比如西南和华南部分省区区域规划、泛珠三角区域规划等，都与规划范围过于宽泛、规划区内各省区之间相互联系不够紧密等密切相关。即便大家基本认可的长江中游城市群，实际上目前也并不具备城市群应有的紧密的城市间内在经济联系。该城市群内长株潭地区的对外经济联系主要面向粤港澳大湾区城市群，南昌九江地区的对外经济联系主要面向珠三角和长三角地区，武汉都市圈地区虽然经济规模最大，但不具备足够的辐射能力和牵引带动力。因此，区域规划空间范围的确定不能只凭领导人或规划者主观设想简单地“拉郎配”，区域之间经济的内在联系必须构成真正的区域经济关系，否则即便有规划也不会取得应有的效果。这样的区域规划越多，不能取得好的实际效果，区域规划的专业严肃性和实施成效性就越可能受到损害。
最后，政府编制实施的区域规划实施到期后，应该要有第三方开展相对独立专业的实施效果评估，以此分析规划编制和实施过程中的各种成败，并将评估结果提交给规划编制部门和审批部门，为进一步完善区域规划编制和实施提供经验和教训。一个具有规律性的基本原理可能是：经济区、经济带、经济圈、城市群、都市圈可能都不是规划出来的，而是在市场机制条件下，自然禀赋条件、基础设施网络、产业分工聚集、公共服务一体、政府顺势而为、要素自由流动等因素和力量共同作用的结果，背离这些条件和因素的区域经济，就难以取得区域经济的集聚、分工和协作效果。
4. 构建更加完善规范的区域间生态环境保护利益分享和成本分担机制。
目前的生态价值实现机制主要有三种方式：一是转移支付补偿，中央财政每年向承担生态主体功能的县直接进行定点转移支付。二是跨流域地区间生态环境保护补偿，如长江流域、黄河流域下游地区对上游地区的生态环境保护转移补偿，浙江省对千岛湖上游安徽省若干地区的生态环境保护补偿等，但这类跨地区生态补偿还不够统一和规范，制度、标准等还有待完善；三是生态价值的市场化实现。双碳目标提出后，生态空间的碳汇价值正在逐渐被重视，这一现象已经在青海、宁夏、甘肃、新疆、四川和云南发生，对经济资源的空间布局将产生深刻影响，区域规划和政策、基础设施网络规划等，需要对此做出必要的回应，进一步完善区域间成本分担和利益分享机制，并制度化、规范化。
5. 统一区域间竞争规则，规范区域间招商引资竞争行为。
在争取金融机构、研发机构、各类交易所、知名院校、知名医疗机构的竞争中，各地特别是城市都在使出浑身解数。一放就乱、一乱就管的周期循环从未停止，主要原因就在于各级政府通过动用公共资源在招商引资和产业发展中的过多和过深介入。
这样做至少会带来如下问题：一是将过多公共财政资源用于竞争性领域，分化地方政府用于公共服务和福利的公共资源，弱化政府的公共服务功能；二是政府补贴导致微观主体成本曲线变动，使供给曲线外移导致总体供给能力过剩，市场价格不合理波动，降低整体资源配置效率；三是由于发达地区相对于落后地区有更多的财力用于招商引资补贴和创新补贴，而落后地区因财力不足难以与发达地区竞争，容易导致新的区域间马太效应。四是中国是一个有着较大规模贸易顺差的贸易大国，如果大量产业或企业接受各级政府的补贴，并在国际市场取得竞争力和越来越大的贸易份额，最终可能导致贸易对手国对中国产生不公平贸易的抱怨，并采取反补贴或反倾销措施，甚至会形成中国损害国际经贸规则的不利舆论。中央政府值得为地区间的合理竞争研究制定专门的竞争规则，以及各级政府干预经济的合规性行为准则，尽可能缓解地区间不合理竞争产生的各类负面效应。
6. 为内陆地区设立通向沿海港口和市场的国家级免费高速运输通道。
美国州际高速公路基本是免费的，全国大约35%左右的汽车运输都在州际高速公路上通行，高速公路的建设和维护费用主要由联邦政府和相关州政府承担。这在很大程度上降低了内陆州通往沿海或主要城市的交通运输成本，有利于缩小区域发展差距。相比之下，中国的高速公路大都靠贷款举债修建，基本都是收费高速公路，且收费标准偏高。为弥补内陆地区交通成本过高的竞争劣势，构建内陆地区通往沿海地区的主要跨省高速干道免费通行体系是必要的。考虑到不少高速公路收费时间已经不短，经济相对发达、一些人口相对密集地区的高速公路的投资早已收回，由中央财政出资收归国有并实施免费通行，可以降低内陆地区对外的运输成本，相应的财务成本由中央政府承担也是可以承受的。
强化区域规划和区域政策的作用不是要简单增加区域规划和区域政策的数量，而是要优化区域规划和区域政策资源的配置，中央政府只有重点关注那些具有全国性重要影响和承担特殊功能的地区，才能集中有限的公共资源，使区域规划和区域政策真正发挥作用。就全国区域协调发展的整体而言，应该更多从制度和机制上深化改革，形成要素自由流动、市场配置高效、主体功能清晰、比较优势互补、分工协作配套、基础设施互联、公共服务均等、相互竞争有效、差距不断缩小的区域协调发展新机制。
来源：比较，徐林，国家发改委发展规划司原司长，转载出于传播知识之目的，如有侵权或违规，请联系我们删除。
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