汪德华，中国社科院财经战略研究院研究员，中国人民大学财税研究所兼职研究员
以下文章转自中国宏观经济论坛CMF，系汪德华研究员在CMF宏观经济热点问题研讨会（第64期）上的发言
土地财政并非是一个严谨的财政学概念，主要是指国有土地出让行为对财政收支的影响。一方面，国有土地出让及房地产的发展会带来相关税费收入，这被记录在一般公共预算中；另一方面，国有土地出让可以直接带来收入，目前已高达8万亿左右，是地方政府性基金收入主要组成部分。当然，由于土地出让本身的成本也很高，因而这部分能够对地方财政的净贡献，或者说实际上地方政府能够自由动用资金的占比，可能比较低。
土地财政是过去20余年中国地方财政最值得关注的冲击变量，对地方财政贡献很大。然而要注意，大规模土地出让带来的收入增长，不太可能是长期现象，而是一个阶段性现象。无论这个阶段跨度20年、30年或50年，最终能给财政带来的贡献将大幅下降。从这个角度看，土地出让收入在财政管理中本质上还是相当于“意外之财”，和很多不可持的资源性收入类似。“意外之财”在发展经济学中有很多关注，特别是其管理不佳容易出现“资源的诅咒”。土地财政也要注意类似问题，“意外之财”会冲击财政自身的制度安排，待其退潮后会带来一些后续问题。本文拟首先从细节上探讨当前国有土地出让收入对地方财政运行的影响，其次探讨如何应对土地财政退潮后可能的冲击。笔者的基本观点是，应对土地财政可能退潮的冲击，重在固本强基，以高质量发展带动财政收入增长，优化制度安排缓解结构性问题。
一、土地财政对地方财政运行的影响
国有土地出让本身会产生很多税费收入，不仅是土地出让本身，还包括房地产开发带来的税费收入。这些税费收入自然对地方财政运转起到重要支持作用，但这部分不是本文关注的对象。本文主要关注国有土地出让收入对地方财政运转的影响，包括一般公共预算和政府性基金预算两块。
目前，国有土地出让的收入通过很多方式转入一般公共预算中。一是新增建设用地土地有偿使用费。二是自2015年开始，从土地出让时提取的教育基金、农田水利建设基金也列入到一般公共预算当中。这两个基金从制度上要求各从土地出让纯收益中提取10%，但总体金额不是很大。目前能查到的公开数据是2014年，两个基金之和大概是500多亿，相当于当年净国有土地出让规模的1%左右。三是近些年需着重关注的通过“调入资金”通道线下调入到一般公共预算中。从《中国财政年鉴》提供的2020年数据看，各省“调入资金”合计达3.5万亿，占本年一般公共预算收入比重全国平均在33%，部分省份如湖北、广西、贵州、江西、吉林在50%左右，部分省份如上海、北京、内蒙相对低一些，在20%以下。《中国财政年鉴》的“调入资金”包含了从预算稳定调节基金的调入，“调入资金”科目本身也包含了从国有资本经营预算调入资金，这些数字现在也无法查阅。可以简单估计下，这两类大概一万多亿，将其扣除掉则接近2万亿资金从政府性基金调入进来。而政府性基金调入到一般公共预算的资金，主要是依靠国有土地出让收入。我们收集的部分市县的数据，也发现从政府性基金调入到一般公共预算的资金额，大概占其本级一般公共预算收入的20%多，当然差异比较大。一些没有调入或调入很少的县，我们查阅其具体情况，一般是正常的税费收入增长态势很好的地方。一般来说，国有土地出让收入所在的政府性基金，主要是“搞建设”的支出，而一般公共预算主要是“保运转、保民生”。这也从一个侧面说明，很多地方从政府性基金向一般公共预算大规模调入，主要是一般公共预算的收支压力较大。
国有土地出让收入本身是放在政府性基金管理。一方面在国有土地出让时，本身存在大量资金支出，其中很大一部分是土地出让的成本。除了成本之外，还有很多专门支出安排，主要用于地方的基础设施建设。另一方面还要注意的，政府性基金预算包含专项债资金，而专项债的运转很大程度上依赖土地出让收入。按照专项债要求，自身收益应当平衡。至于如何平衡，娄洪在《债券》杂志2023年发表的一篇文章，专项债还款来源基本上80%来自于土地收入，经济不发达的地方依赖度更高。现在看，专项债余额在2023年年末可能会达到24万亿，其本身运转高度依赖土地出让收入。
除以上之外，还有城投债可能也与国有土地出让收入相关。按照新的要求，城投公司应当是正常市场化公司，不应当依赖于财政收入还款。城投发债是正常的市场行为，应当跟政府没有关系，但是从一些专业人士处了解到，目前城投债还款来源可能与土地出让收入也还有千丝万缕的关系。
概括来说，正常情况下土地财政主要用于建设，相应资金成本支出很大程度用在城市基础设施、土地开发方面，其纯收益也主要是进行建设，用于城市基础设施等方面。但从前述分析的情况看，特别是近些年来，一般公共预算中“调入资金“的规模越来越大，土地财政在保运转、保民生上也起到重要的支撑作用。这种支撑作用不仅仅是通常所讲的土地出让和房地产发展带来的税收，还有直接通过调入渠道起到重要的支撑作用。
二、未来怎么办？
土地出让收入未来形势会怎样，目前已有所共识。短期之内，未来几年中，在疫情影响逐渐消散之后，土地出让收入可能还有适度反弹；从中长期看，土地出让收入，特别是净收益持续下滑的趋势是难以扭转的。因而，当前特别需要探讨的问题是，地方财政运行如何应对土地财政可能退潮的冲击？
通常我们认为，土地财政主要是用于“搞建设”。如果仅是这样的话，考虑到中国基础设施建设高峰期已经基本渡过，也就是说对财政“搞建设”的投入要求和压力也将慢慢缓解。那么可以说土地财政的历史使命已基本完成，未来土地出让收入下滑，影响也不会太大。但如前文分析的，目前土地出让收入全面影响地方财政运行，特别在“保运转、保民生”方面也发挥着重要的作用，这就需要我们提前筹划，妥善应对可能的冲击。
已有意见提出诸如延续土地财政，以股权财政、数据财政接棒土地财政等主张。细究起来，这些意见在中长期内都不一定能成为可靠的主张。
首先，当前有很多对土地财政好坏的讨论。十几年前我写过一篇文章，认为以国有土地出让收入作为政府汲取收入的手段，虽然符合土地“涨价归公”或者说大部分归公的理念，但其最大问题是恶化了社会公平。我的理解，正是从这个角度中央提出的“房住不炒”应当长期坚持下去。实现土地大部分“涨价归公”理念没问题，但可以有更合理的方式，比如很多发达国家都存在，中国也在积极推进的房地产税改革。但无论如何，国有土地出让收入制度已经是中国的历史事实，更重要的是展望未来。笔者的看法是，寄希望于国有土地出让收入继续高增长，在“房住不炒”的大背景下客观上困难很大，主观上也不应当。因而，重要的是思考如何应对未来国有土地出让收入长期内萎缩带来的可能冲击，要避免“资源的诅咒”。
其次，关于股权财政和数据财政接棒的可能性，不应当高估。在1994年分税制改革之前，国有企业利润要上缴财政；在分税制改革时，考虑到国有企业非常困难，国务院领导表示暂时不要缴了。但这个“暂时”到现在为止已经30年了。因而，笔者认为国有企业其利润应当为财政的运转做出贡献，应当建立合理的制度实现这一目标。但地方国有企业到底能做出多大贡献是存在疑问的，其持续性怎么样也存在疑问。从历史情况看，在有些时期，国有企业对财政运转做出了贡献，但很多时期也有很多拖累。从今天情况看，地方国有企业除了烟酒等企业利润比较好，其他很多企业到底运转如何，有没有暴雷的风险，也是需关心的问题。公共数据可以通过收费实现一定的财政收入，但收费较高的话是否可能影响中国数字经济的发展？因而，这部分收入也不宜寄予较大希望。
总体上看，应对土地财政可能退潮对地方财政运转带来的冲击，还是要回到固本强基的正途上。这包括强化增收节支的核心理念，将增收建立在包括民营经济在内的高质量发展的基础上；通过深化预算改革，包括政府职能、机构、人员的调整，夯实节支的基础；调整财政支出结构，使其与高质量发展的要求相适应。通过财税体制改革解决一些结构性问题，土地财政退潮对不同市县的影响会有很大不同，因而我们要仔细核算、梳理明确不同市县的财政困难程度及原因，通过推进省以下财政体制改革、转移支付制度改革等，缓解这些问题。
特别要提及的是地方财政储备制度。基本的思路是，从现在开始，未来土地出让可能还有一点好时光，目前通过国务院要求的调入渠道还可以调入，应当尽可能少地用来扩大支出盘子，而主要用于建立真正的地方财政储备制度。也就是说让土地出让收入有净收益，应安排部分调入一般公共预算再到预算稳定调节基金，同时预算稳定调节基金本身应进行改革，成为真正的地方财政储备制度。美国州或者地方政府的财政储备制度是真正的财政储备制度，有多余的钱可以存起来，到特定的情况再用。而我国现行地方预算稳定调节基金从概念上与此目标很接近，但实际上只是记账的工具。
值班编辑：黄 鹏
人大财税研究所
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